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分类矫正
法治思维语境下的环境犯罪防控理念与路径研究
发布日期:2022-2-17  发布人:匿名  访问人数:340   收藏(0)

    摘要:由环境破坏与污染而导致的环境犯罪实质上是地方墓层政府同排污企业“合谋”的结果。因此,规制污染企业的环境污染犯罪的负外部性和地方政府官员的理性“经济人”效应及权力寻租现象应当是治理环境污染的关键。由于环境犯罪的污染后果具有不可逆转性,所以刑事政策的重心应由惩治犯罪向积极预防危险行为转变,“强化预防”与“从严打击”并重是这一政策的核心内容。

   关键词:法治思维  环境犯罪  理性经济人  犯罪防控

   中图分类号:D926. 7        文献标识码:A

 

生态环境的恶化是与社会的高度产业化相伴而生的现象。近三十年,伴随着中国工业的高污染、高能耗的粗放型高速发展,奠定了中国的世界工厂地位,同时也坐实了中国“环境破坏大国”和“污染大国”的恶名。全国有70%的江河水系受到污染,40%基本丧失了使用功能,流经城市的河流95%以上受到严重污染;3亿农民喝不到干净水,4亿城市人呼吸不到新鲜空气;1/3的国土被酸雨覆盖,世界上污染最严重的20个城市中国占了16个……这是来自多个渠道勾勒出的环境现状。综合世界银行、中国科学院和环保总局的测算,中国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10%左右。〔1〕世界工业化国家一百多年才累积出现的环境问题在中国三十多年就全部凸显出来,维系国人生存所必需的干净的饮水和清洁的空气成为一种奢望,几近被贪婪的资本和狂热的政绩追求所吞噬。造成这种令人痛心局面的原因是多方面的,有发展理念的问题、有发达国家环境污染转嫁的问题,但根本原因是中国环境犯罪的泛滥和失控。因此,有必要对中国环境犯罪的防控理念与路径进行重新梳理和检讨。

一、环境犯罪防控路径的逻辑起点——法治思维的内涵和外延

党的十八大报告明确提出:“提高领导干部运用法治思维与法治方式深化改革,推动发展,化解矛盾,维护稳定能力”。所谓“法治思维”,是指执政者在法治理念的基础上,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。[2]在中国,临时议事的治国习惯源远流长,尚未形成严格规则之治,长官的意志就是法律,其结果只能使权力失范,行为失矩。这种思维在中国治理环境污染方面表现尤甚,地方政府为了追求GDP政绩,某些官员与污染企业结成“利益共同体”相互渗透、相互利用、各取所需,这种功利化、非理性的机会主义思维方式和做法使公权力的运行出现逐利化的倾向,偏离了公共利益的轨道,从而也就使地方政府环境保护的职责异化为“污染保护”的冲动。因此,运用法治思维与法治方式推动环境保护工作才是一条正途大道。这不仅关系到法治社会的建构,同时也承载着美丽中国的梦想。

法治思维蕴含着一种价值取向,是社会价值的载体,其内在意蕴承载着科学的社会价值观念体系,不是简单的法律制度、法律秩序的堆砌。要想正确地解读法治思维的内涵和外延,必须明确何谓法治。古希腊先哲亚里士多德说过:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”〔3〕所谓的良法就是正义之法。1959年,在印度德里召开“国际法学家会议”,并通过《德里宣言》将法治概括为三项原则,其中第一项就是:“根据全面正义的法治精神,立法机关的职能在于创造和维持使个人尊严、个人发展得到维护的各种条件”。这里的正义是一种全面正义,不仅包括形式的正义,而且应当包括实质的正义。由此可见,环境犯罪防控的法治思维模式,首要的是坚持环境正义原则和理念。

环境正义的概念是一个舶来品,是指在环境法律、法规和政策的制定、适用和执行等方面,全体国民,不论种族、肤色、国籍和财产状况差异,都应得到公平对待和有效参与环境决策。[4]其发轫于20世纪80年代在美国兴起的环保运动,运动的诉求是要求实现环境的平等权,抗议环境风险的不公平分配。环境正义概念的出现意味着人类环境保护观上的鼎新,标志着人类对环境问题成因有了更为实质的认识。中国近年来反复出现重大的恶性环境犯罪事件,其实质原因在于中国环境犯罪的防控在立法和执法的层面上环境正义的缺失。

环境正义的实质,是为了实现环境公平,社会强势群体应当与社会弱势群体差别对待,社会强势群体应当承担更大的环境责任,因此环境正义主要解决的是社会强势群体的环境责任承担问题。只有社会强势群体履行了自己的环境义务,承担了与其享受环境的权利相称的环境责任,才能实现社会弱势群体的环境权,实现环境公平。[5]

目前中国的现实情况是,作为权力强势的地方政府和作为经济强势的资本力量,在发展经济的旗帜下,地方政府为求政绩,不惜在环境问题上打法律和政策的擦边球,在投资的环境评估环节弄虚作假,信奉“有环境污染的地方,经济必然发达”“宁可毒死,不能穷死”的逻辑,刻意降低环保标准以招商引资;资方为了转嫁环保成本,攫取超额利润,在取得地方政府可以大胆污染环境而不会有麻烦的庇护后欣然投资。他们把政绩和财富留给自己,却把环境问题带来的恶害留给弱势的群体。掠夺自然资源、对自然环境造成毁灭性破坏的权贵群体,在环境犯罪问题上之所以这么胆大妄为,是因为他们坚信,通过自己的政绩和财富不仅能够逃脱生态危机和大自然反扑的恶害,甚至在权力的庇护下也可以轻易逃脱法律的惩罚。这是形式非正义和实质非正义的双重非正义的叠加。

二、中国环境犯罪防控政策的审视与检讨——刑事政策的法治思维之向度

环境犯罪的刑事政策是根据中国当前环境犯罪的特点、态势及其深层次成因,为有效抗制环境犯罪而设计的相关对策。环境犯罪作为一种新型犯罪,是在工业化生产过程中伴随的一种犯罪,其侵害的法益具有复合性,其作用的犯罪对象具有广泛性,其行为方式具有隐蔽性,其造成的犯罪结果具有持续性。这些特征使传统的抗制犯罪的刑事政策归于无效。因此,有必要从环境正义的视角对中国环境犯罪的刑事政策进行重新审视和检讨。

(一)环境权利配置缺失:环境立法公权力吞噬公民私权利

中国在环境权设置上采用的是两少一多的“橄榄”模式—环境管制权设置得多而公民的参与权和救济权设置得少,呈现出明显的政府主导型环境监管模式。在这种监管模式下,环境权利和义务设置失衡,法律设置公民保护环境的义务过多,赋予公民的环境权利偏少;相反政府却不恰当自我设权过多,并有意识地减轻自己承担的环境义务。这是一种明显的部门立法模式。例如,中国现行的《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”对公民强调的义务在先,对于环境权利,也仅是不明确的检举权、控告权。又如,20世纪90年代修订的《水污染防治法》第10规定:“任何单位和个人都有义务保护水环境,并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”与上述立法模式如出一辙。纵观修订的《水污染防治法》共计92条,除第10条以外,其他条文几乎不涉及公民的环境权利,在规范设置上通篇采用的是引导公民的行为规范、设置公民承担义务的规范以及政府进行保障的政治承诺相结合的法律逻辑设计模式。

由于法律对公民的环境权授予不足,把公民环境维权的法治之路堵死,上访遭遇政府的冷脸,诉讼的门槛更是高不可攀。环境维权成本之高,加之本就稀缺、脆弱的环境权能基础,很多环境维权民众要么在环境侵害面前选择沉默,不得不痛苦地放弃环境维权;要么转而采取如群体性“散步”“静坐”甚至“围攻”政府机关等群体性事件等极端方式进行法治外维权,成为社会的一大不稳定因素。

尤其值得注意的是:环境资源是一种公共产品,民众把环境的决策权委托给政府行使,政府在涉及环境决策时,应考虑最大多数人的最大福利,这就需要权利与权力的充分博弈。经过利益不同方充分博弈,政府在对不同的利益诉求进行轻重缓急衡量后方可进行决策。同时,许多环境上的危害行为或危害环境的产品往往经过长时间的累积才会出现环境风险,这种环境风险甚至当代的科学技术也无法准确地给予评估。例如DDT农药使用几十年后才对生态环境造成灾难,甚至远在南极的企鹅也不能幸免;又如,曾广泛应用的氟氯化碳工业原料直到人们几十年后发现南极臭氧空洞后,才被认定为环境破坏的罪魁祸首。环境污染风险具有风险社会的风险特征,政府没有民众的参与鲁莽进行决策就会酿成巨大的生态灾难。无论事后怎么进行追责,损害已经成为既成事实了。实际上,人们的追溯总是要等到损害结果发生以后才开始,刑罚与已经发生的损害相比犹如抛石打天。[6]

(二)环境监管权力的异化—“理性经济人”现象

中国目前采用的是“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制。在这种体制下,地方政府对地方环境质量负责,中央对地方具有业务指导的义务。但在中国目前的体制下,政府不仅是环境管理者,而且是经济建设的规划者、投资者和招商者。观察近年来的一些重特大环境污染事件以及由此引发的多起重大环境群体事件,不难发现政府的身影在台前幕后频频闪现。国家前环保总局局长潘岳就曾尖锐地指出:“一些地方官员为了追求短平快的政绩,和一些追求暴利的企业结合起来,乱上煤电、化工、钢铁等重化工项目,不顾当地的资源环境条件,用人民的健康换取极少数人的特殊利益。”[7]何以身负环境监管职责的地方政府沦落成环境问题的麻烦制造者、重特大环境污染事件合谋者的呢?这是典型的权力异化现象。

所谓“异化”,就是主体在发展过程中,由于自己的活动而产生出自己的对立面,然后这个对立面又作为一种外在的、异己的力量而转过来反对或支配主体本身。〔8〕恩格斯曾对权力异化做过这样的论述:“社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关保护自己的共同利益。但是后来这些机关,其中最主要的是国家权力,为了追求自己的特殊利益从社会公仆变成了社会的主宰。这种情况不但在例如世袭制的君主国内可以看到,而且在民主的共和国内也可以看到。”[9]

学者用公共选择学派的理论来解释这种政府权力的异化现象:政府一旦形成,其内部官僚集团也会有自己的利益,也是理性经济人,也会追求自身利益最大化,由此甚至会导致政府的变异,如滋生权力寻租现象。缪勒说:“同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转人政治市场之后就由求利的自利者转变为‘大公无私’的利他者呢?这是绝不可能的事!”[10]

按照公共选择理论,“追逐利益”和“与资本渗透”的功利性是公权力的天然倾向。地方政府及其官员在给定的制度框架下,也会追求自己效用的最大化。地方政府诚然是环境管理者,但更是地方经济的主导者、国有投资者和招商引资者。地方政府官员在一定意义上来说既是一个“政治人”也是一个“经济人”。政府官员作为“政治人”追逐的利益是升迁的机会,作为“经济人”追逐的是财产利益。官员追逐财产利益有两个途径:一是增强地方财政的力量从而相应地提高自己的福利;二是进行权力寻租。很显然,进行环境监管需要投人大量的人员、技术和信息成本,地方政府官员不但不能增加自己的经济收入,反而会增加地方财政负担。但是,如果放弃监管职责,不但能从污染企业中收到好处,而且还可以吸引高污染企业人住本地,增加本地的财政税收,同时也使他们的主要政绩指标GDP变得光鲜,从而得到更多的升迁机会。因为,在中国的政治等级体系中,地方政府的党政领导由上级委任,而非直接选举,从而形成了一种基于上级政府评价的政治晋升机制。[11]在地方部门和官员的考核选拔上,中央政府关注更多的还是地方的经济指标,这种失衡的考察方式也会激励地方官员重经济效益、轻环境监管。中央环保政策的制定忽略了地方政府的“经济人”理性,忽略了环境规制的外部性,也忽略了地区差异。[12]

上述情况,对地方政府环境监管部门的负责人影响更为明显。在现行体制下,地方环保局局长由当地政府任命,往往出现环保局局长“立得住的管不住,管得住的立不住”的现象,甚至在不少地方有三个“不敢查”的潜规则:开发区不敢查,重点保护企业不敢查,领导不点头的不敢查。更有甚者一些地方政府出台限制环境执法的土政策,一些地方政府官员甚至人股污染企业,为污染企业和项目撑起地方“保护伞”。[13]

(三)“不严不厉”的环境犯罪刑事政策导致刑罚失灵—罚不当罪与抛石砸天

环境资源具有很强的公共物品属性,在经济学上不具有明确的产权,产权的模糊和公共物品性质导致了市场失灵。环境犯罪正是环境犯罪人利用了将环境污染成本外部化这一手段把环境污染的后果转嫁给社会,在不进行环保投入的情况下,得到更多的稀缺资源,获取高额利润而实施的犯罪行为。可以说市场失灵是环境犯罪的原动力。

中国环境犯罪的治理机制是采用地方政府主导下的以行政处罚为主的执法模式,地方政府为了政绩和局部经济利益,在环境与经济不可得兼的取舍中不惜牺牲环境利益。即使在重特大的环境污染事故中,地方政府为了地方的经济利益仍然采用保护性行政处罚的方式,使刑罚的威慑归于无效。作为典型的行政犯、法定犯的环境犯罪,要追究环境犯罪人的刑事责任,需要行政执法部门移交给司法机关。但在司法实践中,污染企业的刑事责任很难被追究,其原因主要有二:一是重污染企业一般是当地主要的利税大户,把当地的“活财神”送进监狱就会赶跑为数众多的其他污染环境的投资企业,这是当地政府不能答应的;二是因为重大污染的发生往往伴随官员的腐败、读职行为,当地政府和环保部门的领导怕引火烧身,怕被以环境读职罪追究自己的刑事责任。如果没有外界很强的政治压力,政府及政府部门在考虑地区经济发展和自身利益的同时往往通过“共谋”或“权力寻租”来将环境犯罪行为行政化、民事化,[14]这样就导致了刑罚空转和失灵。北京大学环境法学教授汪劲曾统计发现,1998年到2002年这5年,中国重特大环境污染事故发生了387起,只有25起被追究了重大环境污染事故犯罪。2003年到2007年,中国发生重特大环境污染事故90多起,被追究违法犯罪的仅12起。[15]

环境犯罪人是典型的理性“经济人”,其在犯罪之前对犯罪行为可能付出的犯罪成本和预期的犯罪收益都进行过精确的功利计算,免去牢狱之灾后,“温柔”的行政处罚相对他们获得的巨额利润显然是微不足道的。一般来讲,目前中国环境违法成本平均不及治理成本的10%,不及危害代价的2%。例如,2010年7月的紫金矿业汀江重大水污染事故案,紫金矿业承担3000万元罚金刑事责任,其中还包括了956.313万元行政罚款。尽管这起案件的罚金数额为中国几十年来罚金数额之最,但也仅是紫金矿业净利润的3%o。再如,哈药集团2011年6月被认定向大气违法排放含有硫化氢、氨气等气体的污染物,其中硫化氢竟超标近千倍、氨气超标也达20倍,同时,还违法排放含有氨氮、COD等物质的污水,其中氨氮含量超标2倍多,COD超标竟高达近10倍。哈药集团没有受到刑事追究,仅依法交纳行政罚款123万元,罚款仅为企业年收入的万分之一。违法成本过低,致使企业往往只需偷排一两天,其“省”下来的治污费用就会远远超过其因违法行为而承担的处罚。守法成本高于违法成本,致使守法企业生产成本偏高,在市场竞争中“吃亏”,这无异于从经济上暗示或引导企业违法排污。[16]可以说,环境犯罪的猖獗是市场失灵和刑罚失灵的必然后果。

三、环境犯罪防控理念和路径的选择——法治化的多链路治理

由环境破坏与污染而导致的环境犯罪实质上是地方基层政府同排污企业“合谋”的结果。以GDP为考核硬指标的官员升迁体制,使某些地方政府官员与重污染企业结成“利益共同体”,由某些地方政府官员给污染企业权力庇护,污染企业在高额利润中拿出一部分给当地政府和官员充当“权力租金”。因此,遏制环境犯罪问题中资本与权力形成“利益同盟”是实现环境正义的根本。破解依附在环境污染之上的利益链条,人们往往是首先想到刑事手段,刑法作为环境法的保障法,在刑法“缺席”的情况下,人们渴望生活在蓝天、白云、青山、绿水之中只不过是一种美丽的梦想。但是,环境犯罪本身有着复杂的社会、政治、经济等制度安排方面的原因,因此,单纯靠刑法的严刑峻法、运动式的“严打”,不可能毕其功于一役,所以,选择法治化、多链路的治理策略应是一条合理的路径选择。

(一)实现环境立法的理念从“人类中心主义”向“生态中心主义”之转向

环境立法的理念间题关系到环境立法所保护利益的价值取向问题。现代环境法的价值取向发生了从“人类中心主义”向“自然中心主义”的演进和变迁。而中国的环境基本立法理念的底蕴还基本上是“人类中心主义”。人类中心主义的核心观念有:人的利益是道德原则的唯一相关因素,因此在设计和选择道德原则的时候,只需看它是否能够满足人的需要和人的利益能否得到实现;人是唯一的道德代理人,也是唯一的道德顾客,只有人才有资格获得道德关怀;人是唯一具有内在价值的存在物,其他存在物都只具有工具价值;大自然的价值只是人的情感投射的产物。[17]“人类以经济主义的价值观来对待包括人与自然关系在内的一切事物,这是导致自然遭到人类破坏,盘剥和掠夺的根本原因”。〔18〕中国之所以能坐上“环境污染大国”第一把交椅,与此立法理念不无关系。在这种理念的指导下,只要环境没有明显对人类的生存构成威胁,就可以先发展后治理,甚至只发展不治理。但是,环境的恶化有一个累积过程,环境质量的量变到一定程度转化为现实的危害后果,其损害事实将无法逆转。

随着人类对环境问题认识的渐趋统一,认识到打破生态环境的基本平衡而谋求人类的发展是“发展的悲剧”,是与人类的基本生存和个性发展相矛盾的,也将危及人类自身的肉体和精神健康的安全环境。[19]人类中心主义价值观从理论和实践都受到质疑和批判,并逐步确立了自然中心主义价值观。自然中心主义的基本观点是:反对人类中心主义,主张以自然或生态为中心看待自然事物的价值。生态中心主义是其中影响最大的一种自然中心主义思想。它认为整个非人类世界,从生命个体、物种到生态系统都有其内在的不仅为人类工具的价值,因而人类对它们富有直接的道德义务,进而从生态系统整体利益出发进行价值判断。[20]

世界上发达国家在人均收人5 000美元的时候环境均出现好转,这就是所谓的环境库兹涅茨曲线拐点。环境库兹涅茨曲线是通过人均收入与环境污染指标之间的演变模拟,说明经济发展对环境污染程度的影响。也就是说,在经济发展过程中,环境状况先是恶化而后得到逐步改善。从中国经济整体走向上看,大规模的产业升级正在实现,产业结构转型也在积极推进,工业化已经进人内涵式发展的后工业化阶段,经济增长的潜力下降,劳动力供求已经出现刘易斯拐点,人们的环保理念和对良好环境的诉求发生了转变。同时,经济增长所累积的财力和技术使控制和治理环境污染成为可能,这为中国在立法理念上的转向提供了历史的机遇。就整个环境法体系尤其是对有环境盾牌之称的环境刑法而言,其保护的法益应延伸至自然资源,甚至生态系统,因为对环境法益的严重破坏会间接导致个人生活法益的破坏。

(二)强化刑事法治,实行“强化预防”与“从严打击”并重的刑事政策

环境犯罪的污染后果具有不可逆转性,刑事政策的重心应由惩治犯罪向积极预防危险行为转变,“强化预防”与“从严打击”正是这一政策的核心内容。在当下中国,法治场域虽然思潮驳杂,但学者提倡的环境正义和官方的政治伦理还是存在相当的交集的。2013年5月24日,中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习,习近平在主持学习时强调:只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系,把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳人经济社会发展评价体系,使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。要建立责任追究制度,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追究。〔21〕

当前环境犯罪高发的主要原因是刑罚确定性较小,并且处罚力度小,这就直接导致了环境犯罪人预期惩罚成本低,罚不当罪。这固然和地方政府的庇护和有些官员的权力寻租有关,但也和规制环境犯罪的刑法内部存在一些固有的缺陷不无关系。为此,需要在规制环境犯罪的刑法中引人下列机制:

1.在刑法中引进“严格责任原则”,增加对环境犯罪人适用刑罚的确定性

无过错就无责任,这是传统刑法的追责原则。但是,过错属于主观的心理状态,其存在与否的证明与判断相对来说比较困难。因此,把严格责任引人环境犯罪可以减轻检察机关在刑事诉讼中的证明责任,有助于严厉打击环境犯罪。所谓严格责任,是指在某些特殊犯罪中,只要被告实施了一定的为法律所禁止的行为,而被告人又不能证明自己“主观上不存在过错”,则被告人可能被判有罪。英美法系国家追究环境刑事责任采用了此原则,目的在于加强环境的保护,切实维护社会公众利益,提高办案效率。

2.在环境犯罪因果关系的认定上引人“疫学”因果关系理论

疫学,又称为流行病学、传染病学,它是研究疾病的流行、群体发病的原因与特征,以及预防对策的医学分支学科。与临床医学以诊断、治疗单个患者为目的相对,流行病学以多数群体为对象,通过调查疾病的发生状态,探讨该疾病的流行原因、扩散过程与预防方法。它是与临床医学、病理学并列的第三种医学研究方法。它的主要方法是将有关某疾病发生的原因,就疫学上可考虑的若干因素,利用统计的方法,调查各该因子与疾病发生间的关系,选出关联性(盖然性)较大的因素,对之进行综合性的研究及判断。[22]

疫学因果关系认定因子和损害之间具有因果关系,须具备以下条件:第一,该因子是在损害发生前的一定期间发生作用的因子;第二,该因子作用的程度越显著,则受害者的比率越高;第三,根据该因子的发生、扩大等情况所作的疫学观察记录,能够说明流行特征,而没有矛盾;第四,该因子作为原因而起作用的机制与生物学不发生矛盾。[23]概而言之,利用统计学的规律,以多数群体为对象,进行盖然性判断,进而确定致害因素与危害间的因果关系。如果某种污染物与某种疾病有疫学上因果关系,就足以认定两者有刑法上因果关系。

3.增设危险犯

危害环境的犯罪正好符合危险犯的条件。其一,危害结果一旦发生,便具有巨大性。其二,危害行为实施后,危害结果的出现不是即时的,而是潜在的。环境犯罪中的危险犯是指行为人实施了环境污染或破坏行为,对生态环境、他人健康或财产足以造成威胁或危害的犯罪。环境犯罪中的危险犯立法例可见于世界各国的刑事立法。

4.增加罚金刑的威慑力度,遏制环境犯罪人的理性“经济人”现象

任何人不得从自己的违法行为中获益,这是法律的一条铁则。“惩罚之值在任何情况下,皆须不小于足以超过罪过收益之值。[24〕如前所述,中国对重特大环境犯罪的刑事追责率不到20%,最高罚金仅为利润的3%,不及治理成本的% 。“罪至重而刑至轻,庸人不知恶矣,乱莫大焉.”。  [25]刑罚的作用是威慑或者预防犯罪,刑罚的强度应该使犯罪人因为犯罪而处境恶化。波斯纳提供的公式是D = L/P,其中,D是判定犯罪人所受到的刑事赔偿额(罚金或者监禁或者死刑),L是受害人受到的损失(财产或者人身损失),P是犯罪人被查获和被惩罚的概率。如果P=1,那么L和D相等。如果L=10 000而P=0. 1(也就是罪犯逃脱惩罚的几率为90%),那么合适的刑事惩罚应该是100 000。 [26]为此,最高人民法院应当根据“波斯纳公式”研究出对环境犯罪适用罚金数额的经验公式,以便发挥罚金刑对环境犯罪人的威慑力,遏制企业向外部转嫁环境成本的冲动。

(三)强化对地方政府和环保部门领导的环境追责机制,遏制政绩冲动和权力寻租

1.完善政绩评价机制,遏制GDP政绩冲动

“ GDP出政绩”“政绩出官”一直主宰着官员的升迁,以牺牲生态环境为代价的GDP政绩冲动,片面追求经济的增长,不顾环境承载能力和百姓的健康,社会很难实现统筹协调、科学发展,甚至会演绎出“带血的GDP"。为遏制地方政府环境监管职能的异化,要改变单纯“向上负责”的行政模式,引人多元绩效评价机制,绩效评价主体由单一化转向多元化,对升迁的官员要进行环境审计和民意测验,增加普通民众对官员绩效考核评价的话语权。同时,必须使环保法、公务员法与国家赔偿法形成联运机制,打破三法之间的藩篱,使之有效衔接起来。对环境读职官员的追责形成制度化的机制,不但在政治上给予否定评价,而且还要承担其读职行为对国家和人民造成的经济损失。

2.降低环境监管读职罪的人罪门槛

刑法为规制环境犯罪中的政府“理性政治人”倾向,在1997年《刑法》中规定了环境监管失职罪,但该罪在司法实践中却难以适用,从2003年1月至2008年9月底,全国因环境监管失职受到刑事处罚的仅有93人,这与中国日益严峻的环境污染形势极不相称。[27]其最大困难在于其人罪门槛要求较高,要求“发生重大环境事故”或“造成其他严重后果”。立法对于可能引发重特大事故的环境监管失职行为,无法进行规制。因此,有必要把这一犯罪规定危险犯,对读职三次以上尽管无法查明危害结果的行为也纳人刑法的视野之中。同时,环境监管读职和其他读职罪一样,其本质是权力的寻租,属贪利型的犯罪,因此有必要科处没收财产、罚金等财产刑,提高环境监管读职犯罪的成本。

3.引进监督过失理论,防止以“领导责任”替代刑事责任

按照传统的过失理论,在处理重大环境犯罪时就会出现“地位越高离现场越远,就越没有责任”“头部无罪而手脚有罪”责任倒挂的现象,最后只能以“领导责任”替代刑事责任,这是追究环境监管失职罪时经常遇到的逻辑尴尬。所谓的监督过失指由于业务或者其他社会生活上的关系,负有义务监督他人不致过失造成法益侵害的人没有履行这种监督义务。[28]监督者应当预见自己疏于履行监督义务的行为可能引起被监督者的过失行为,并由该过失行为引起危害社会的结果。因为疏忽大意而没有预见,或者已经预见而轻信被监督者不会实施过失行为以及不会发生危害社会的结果,以致发生这种结果的心理态度。司法实践中,一些重特大环境安全事故性灾难、危险或损害的造成往往由众多因素引发,存在着所谓多因一果的因果关系。也就是说,危害结果的发生并非是由环境安全监督者直接的作为或者不作为造成的,而是由于介人了被监管者的违法行为,才导致环境安全事故的发生,监督者的过失行为与危害结果之间的因果联系只是间接的因果关系。根据相当因果关系理论很难解释这种风险社会下的团体责任。刑法理论的模糊性和法律认知差异性,给那些对事故负有监督过失责任的人员逃避刑事追究提供了可乘之机。因此,笔者认为,有必要在《刑法》分则中以法律拟制的方法,对具体读职犯罪明确规定适用监督过失责任,并因循安全刑法观所持的客观主义立场,强调客观的风险而非因果关系才是归责的基础,而对相关监管人员追究刑责,严密法网。

(四)在立法中明确规定公民的环境权,并强化公众参与制度

法律权利是法治的核心,环境法治目标实现的关键在于合理的分配环境权利和环境义务。这不但关系到环境的分配正义而且也关系到环境法律运行中对环境责任的追究及环境利益补偿的多重矫正正义。当环境法律内的分配、矫正机制无效,或明显非正义时,公民可以通过法律赋予的环境权能与环境参与机制捍卫环境法治的尊严。为此,笔者认为,要从以下几个方面来确认和完善公民的环境权体系和制度。

1.在《宪法》和环境基本法中对公民的环境权利进行确认

在《宪法》中确立公民环境权的法律地位,已是世界各国的共识。《人类环境宣言》指出:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善当代和未来的世世代代的环境的责任”。为此,中国《宪法》也有必要对公民环境权予以确认。在具体的条文安排上可考虑在“公民的基本权利和义务”一章中增设一个专门的条款:“中华人民共和国公民有在良好的生态环境中生活的权利,并负有保护和改善环境当代和后代环境的义务”。

2.在环境基本法和相应法律中构建公民环境权体系

可以设想在环境基本法中设立专门一章对公民的环境权利和义务进行大纲性的规定,具体包括公民环境权利和义务的内容、行使这些权利的原则和程序性的保障措施等。同时,在有关环境保护的各单行法律及行政法规、规章中,对涉及公民环境权利的相关内容进行详细、明确的规定,并对公众在环境保护各个领域的环境权的行使范围、行使方式、行使程序及保障、救济措施进行制度性的安排,构建起全方位的环境权利保护的法律制度体系。

3.完善公众在环境保护决策和对环境违法、犯罪举报的参与制度

(1)进一步完善公众在环境保护决策中的参与制度。“公众参与”作为一种环境法治的立法理念滥筋于20世纪60年代,许多国家和国际环境组织都将其作为一项环境法律原则予以确立。所谓的公众参与制度是公众及其代表根据国家环境保护法律法规赋予的权利和义务,通过一定的途径、方式和方法参与环境事务,以保护自己环境权益的制度。[29]中国也建立了环境影响评价制度,这一制度见之于《环境影响评价法》的第2条规定:“对可能造成不良影响的规划或建设项目,应当进行环境影响评价”。这一制度的重要性在中国环境决策制度中日益彰显,公众参与环境影响评价是实行可持续发展战略的一项重要措施。但这一制度规定得还比较原则,执行的过程也差强人意。因此,有必要继续完善这一制度的刚性规定和可操作性。除此之外,还有必要逐步对公众参与环境决策的范围做进一步拓展,例如,可以鼓励公众参与环境决策和管理的全过程,鼓励公民对环境法律法规或决策在执行过程中的参与等。

(2)完善公众对环境违法、犯罪的举报制度。公众对环境违法、犯罪的举报制度在中国的环境法中早就有所规定,但是这一制度由于配套制度的不完善,以及公民环境权能的稀缺,导致这一制度长期被虚置。应当通过制度安排,明确受理举报的部门和反馈机制,并建立全国性的环境执法信息平台。在这个平台上对于公众举报的环境违法、犯罪行为信息和环保部门及其执法人员的执法信息者应当是流动和透明的,对受理举报中的读职和包庇行为,应规定明确的法律责任,形成制度压力。

(五)形成资源环境成本内部化机制,避免排污者将污染成本转嫁给社会

1.征收环境税

环境税是通过对污染排放和污染品征税的手段,把环境污染和生态破坏的社会成本,内化到生产成本和市场价格中去,并以税收弥补因污染造成的资源损失和治理污染。环境税的设计原则是“污染者付费”,根据企业对资源的使用种类和数量或污染物的排放量设计征税标准。通过征收环境税,把环境污染的外部不经济性内在化。也就是通过税收制度根据其对环境污染损害的程度和资源使用量承担等量的税收,使改进环保设施可以节约企业成本,有利于促进其采用先进的环境保护的技术,从而矫正市场机制失灵的缺陷。

2.推行强制环境污染责任保险

环境污染责任保险又称为绿色保险,是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的环境赔偿或治理责任为标的的一种责任保险。环境污染责任保险制度可以很好地改变过去“企业污染、群众受害、政府埋单”风险转嫁的不合理的做法,用经济手段引进社会环境监管力量,能够利用费率杠杆机制强制企业强化环境风险防范意识。这种政策在国际上推行了几十年,有了非常成熟的经验。这种做法有利于环境正义的实现,充分地、有效地发挥了保险的风险补偿和社会管理功能。

3.推行排污权有偿交易制度

排污权有偿交易是指在一定区域内,污染物排放总量不超过允许排放量的前提下,内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,从而达到减少排污量、保护环境的目的。目前,国际上已经建立了碳交易所、气候期货交易所等交易市场,国内北京、上海等城市也已设立环境交易所、产权交易所、排污权交易中心。政府通过制定污染物的总量指标,合理分配初始排污权,建立科学的监管制度,在宏观调控下让市场发挥激励加工贸易企业减少排污、改进技术减排的主体功能,最终实现加工贸易的可持续发展。

总之,环境污染问题尽管形成的原因是多方面的,是由自然、社会、经济、技术等多种因素错综复杂地交织在一起藕合而形成的,但其主要原因是“官商合谋”的结果,因此,要采取包括刑法在内的多种手段,遏制商人的理性“经济人”和官员的理性“政治人”的冲动。同时,要在法治的语境中积极探索环境立法的理念,不但在环境立法中要公平地分配环境正义,而且更要注意在环境执法和司法中努力实现环境的矫正正义。

 

  参考文献:

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作者简介:江献军(1964-),男,河北高邑人,中央司法警官学院法学院教授,刑法教研室主任。

摘自2017年第6期《中国监狱学刊》

 

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