浅谈监狱法实施的问题与对策

摘要：1994 年颁布实施的监狱法是新中国第一部规制监狱行刑活动的专门法律。监狱法的颁行为监狱依法治监提供了重要的法律依据和法律保障，对推行监狱法治化意义重大而且成绩斐然，但监狱法在实施过程之中也存在若干方面的问题和困难。本文试对这些问题和困难进行探讨，并就此提出一些针对性的意见和措施。

关键词：监狱法；问题和困难；建议和措施

 

从某种意义上讲，监狱法实施的过程实际上也就是监狱法治化的过程。因而监狱法的实施不仅意义大而且成绩斐然。与此同时，我们也不能不看到，监狱法的实施也存在着若干方面的问题和困难。这些问题和困难既有来自社会宏观环境的，也有来自监狱内部因素的；既有立法上的，也有产生或存在于法律实施过程中的；既有来自客观方而的，也有来自主观方面或人为因素的。对于这些问题与困难必须从理论和实践两个方而的结合上才能得到正确的认识和解决，这也正是监狱法实施问题研究的意旨和使命之所在。

一、监狱法实施中的问题与困难

多年来的司法实践反映出监狱法实施过程中存在的问题、困难和不利因素主要包括：

(一) 中国几千年封建统治特别是狱制专制和人治的残余影响，广泛地威胁着法治特别是监狱法治的实现

“由于历史的、现实的种种原因，我国要真正进入法治的状态，面临的困难和问题是不可低估的。”“首先，旧中国留给我们的封建传统比较多，民主法制传统很少”，其次，建国后法制建设长期不受重视，广大人民群众的法治观念比较淡薄”。在历史发展的漫长岁月里，监狱和行刑不仅在其作用的重要性及与之相关的地位问题上处于劣势，而且在客观事实上也形成了其能力和效率的不尽人意，使监狱的行刑司法能力和国家给予监狱的司法资源配置都受到了极大地影响。监狱法治也因此成为一件比较难以贴近监狱存在的客观事实的事情。社会公众对监狱的比较普遍的心理是，把那些杀人、放火的害群之马统统抓起来，关进监狱，施以刑罚，以酷刑之苦报应犯罪之恶。从根木上讲，人们缺乏对监狱法治的期待和要求，而这种社会心理却是狱政法治重要的社会基础和文化影响。

(二)中国监狱在国家政权建设乃至整个社会发展中未能取得其应有的地位、受到应有的重视，监狱行刑、执法缺乏必要的物质保证、配合制约和监督保障机制

这与中国现阶段经济社会发展的状况和水平所限有关，同时也与中国监狱的社会角色不无关联。

一方面，中国经济建设和社会发展的客观要求，促使国家、社会逐步以正确的态度对待监狱和监狱法律的实施问题。显而易见，中国现时代的经济建设和社会发展可以说比以往任何时候都需要一个良好的环境需要监狱等国家机器的“保驾护航”。因此中国政府也高度重视监狱管理和监狱法律的实施问题，这为监狱法律的实施提供了必要的国家政治条件。

另一方而，这一过程还刚刚开始，问题远没有得到根木的解决，不论监狱在国家政权机关、社会机构中的地位，还是监狱作为刑罚执行机关在刑事司法过程中，与公、检、法等机关之间的分工负责，互相配合，互相制约原则的实行，监狱都没有完全取得与其执行徒刑这种我国主要的刑罚方法相适应的地位，及其作为国家刑事司法主体的自主意志和活动的权力。监狱行使行刑权的观念、内容或范围及其法律监督制的建立等等，也都还处在初始阶段。

(三)监狱在治理犯罪中的地位与作用及其实现机制的科学思考

客观上中国的监狱己经被推到了治理违法犯罪和国际人权斗争的前沿，但在认识上存在着两个方面的问题与这一客观情况不相适应。

一是对监狱在治理违法犯罪中的地位与作用认识不足。犯罪是世界各国普遍而临的社会难题之一，治理犯罪也毫无例外的成为国家统治和社会管理的一项重要的系统工程。其中，国家的刑事司法系统是这一系统工程的专门的和基木的重要力量之一。由于国家的本质及其发展所处的文明程度不同，因而构成国家刑事司法系统的有关机关——通常表现为国家的暴力机器具有不同的地位与作用。

二是实现监狱在治理犯罪中作用的机制的科学化问题。这一问题除了国家政治法律制度和司法体制等宏观方而的因素外，就监狱本身而言，如何才能正确地体现和发挥监狱在国家同犯罪斗争中的特殊地位与作用，也面临着新的情况和问题。比如，在历史上的惩罚和报复观念以及在阶级斗争意识的影响下，社会上曾经期待甚至要求监狱的森严、边远等等，从长远的发展角度看，从监狱布局和规模的科学、合理、效益的角度看，则需要进一步地思考。至少就当代监狱行刑目的的社会化方而讲，对罪犯实行流放式或隔离性处理所可能产生的一定程度的监狱适应症或监禁，客观上必然会与其刑满后在社会心理、回归社会的生活之间产生某种程度的矛盾，进而不利于巩固监禁症状态下改造罪犯取得的成果，不利于重新犯罪率的降低。换句话说受一般的、尽管它同时可能是普遍的社会心理的影响，或者受历史积淀甚至泛渣的左右，从根本上讲这些非理性的东西，绝不是今天理性时代监狱决策的科学依据。当然，这种科学机制的建立必须受到社会的理解与支持，否则它也较难为国家所采纳进而成为现实。

(四) 中国法制建设的现状和监狱立法水平及其完善程度，制约着监狱法实施的理想状态的实现

中国社会改革开放十几年来，社会主义民主与法制建设得到了飞速地发展，特别是建设社会主义法治国家目标的确立，为法制建设提供了历史性发展机遇。但是，就我国法制建设的现实状况而言，虽然在立法方面，涉及社会生产基本领域的法律大都制定并颁布实施，包括由《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》为支柱的刑事法律体系也基木建立起来，然而法制的健全和完善却任重而道远。这一过程中的某些情况也制约和影响着监狱法的实施。

(五)中国历史、文化传统和国际轻刑趋势等对监狱法实施的影响

中国向来具有“治乱国，用重典”的刑法思想和刑制传统，加之几千年封建监狱形象的惯性影响，监狱在社会变革和经济发展与违法犯罪严重情势下，理所当然地承担起了镇压、惩罚违法犯罪的重任。严惩重罚不仅成为监狱活动的动因和原则，也成为人们的一种期望甚或要求。与此相比较，当今国际刑法发展趋势或动向方面存在的轻刑化或非监禁措施等等的影响，则显得苍白无力，鞭长莫及。

(六)监狱干警的素质有待进一步的提高

“就象好的法官执行一部不完善的法典比愚蠢的法官执行一部‘不朽的’法典要好一样，一种有独创性而且协调的监狱制度如果没有相应的管理人员来执行也没有价值”。监狱执法人员的素质对于监狱工作和监狱法实施的决定作用是不容置疑的。应当看到，虽然监狱法颁布实施后，经过宣传、教育和学习，监狱警察的执法水平和执法状况都有很大程度的提高，但是，由于多种原因，监狱警察队伍的素质状况离监狱法治和全而贯彻落实监狱法仍然还存在着相当大的差距。监狱警察素质存在的问题主要表现在文化水平、法治意识、法律水平和业务能力以及人权观念、罪犯权益观念和政治素质、事业心、责任感、廉洁执法等方而。

二、进一步实施好监狱法的思考和建议

(一)从监狱法在刑事法律体系中应有的地位来认识其实施的重要性，加强对其实施的监督

鉴于监狱法实施的难度和重要性互为因果．，远非一蹴而就的事情，必须强化实施的力度，加强对其实施的监督。实践证明，人大及其常委会不仅必须强化对该法实施的监督，而且是大有可为的：如1996 年和1997 年一些地方人大常委会检查监狱法实施情况，有力地推动了监狱法的实施，促成化解了一些难点问题。尤其是监狱法实施涉及到其他法律、法规、政令时，各级人大及其常委会抓紧调研，提出可行性意见、建议，或在自身权限内作出相应决定、决议，有利于协调方方面面，理顺本行政区域内各种关系，统一政令于法律之中，统一各种认识，消除不必要的“内耗”，减少扯皮，形成合力，从而正确处理监狱法实施与刑法、刑诉法和各有关法律之间的关系，使司法经济、有效、严肃。当前，特别要注重各司法机关执行刑事法律的一致和分工制约，各司其职，及时沟通，各取所需，重部门利益而表现出的随意性。

(二)完善配套法规，增强可操作性

监狱法是监狱法律体系的主体法，它所确立的是监狱法律体系的基木内容，但也因此而相对比较原则，在缺乏配套行政法规的情况下，对某此条款的实施难以准确把握。为此，一是建议由国务院主持尽快制定颁布实施以《监狱法实施细则》为主的有关配套法规，进一步完善各个执法环节特别是对罪犯的收押、减刑、假释、保外就医以及对违纪罪犯的惩处、追逃等容易出现问题的环节，作出统一规定，细化条件，严密制度．明确责任，确定职权，使监狱各项工作都有清晰、明了的法律依据。二是要求得到地方各级人民政府的支持，在对监狱经费，保外就医罪犯家属接纳，刑满释放人员工作安置、生活救济等问题上，争取在地方人民政府的主持下制定相关规定，如有可能，通过地方立法程序来解决。

(三)明确部门职责，密切协调配合

监狱法是调整惩罚与改造罪犯的过程中形成的多种社会关系的行为规范。这其中当然包括监狱与公、检、法、武警之间以及与所在地党、政、军、社会、企事业单位之间的权利义务关系。所以贯彻执行监狱法是全社会的共同任务，更是公、检、法等相关部门义不容辞的职责。但在监狱法的贯彻实施中，有关部门与监狱的配合有待加强。因此，一方面监狱法有关配套法规的制定下发是当务之急；另一方面监狱也要主动与公、检、法等部门加强联系，争取在罪犯申诉的处理、罪犯减刑和假释办理程序的细化、罪犯脱逃应追捕时空和地域界限的确定等方面作出明确规定。

(四)加大宣传力度，争取社会支持

监狱法贯彻实施中存在的诸多问题，既有内部原因，也有外部影响。其中，社会支持不够，群众对监狱法了解不多，构成了执法大环境中的制约因素。因此，有关主管部门应将监狱法列入普法范围之内，监狱管理机关也应坚持广泛深入地向社会宣传监狱法，采取切实措施增强执法透明度，使人民群众特别是罪犯家属清楚监狱法的有关内容，明了监狱执法活动的各个环节和法律程序，知道自己所应承担的权利和义务，从而减少不必要的人为干扰。同时，监狱要主动向人大和政府机关汇报、请示工作，邀请人大代表视察监狱，检查、监督监狱法的执行情况。针对落实监狱法规定的有关部门应该履行的法定义务，恳请人大督促有关政府机关坚决履行，必要时请求人大行使权力，追究其不履行法定义务的责任。

三、结语

总之，中国监狱法的颁布和实施是中国监狱史和法制史上的一件大事，它标志着我国行刑法治的开始，具有重大而深远的意义。特别是监狱法颁布实施以来的实践不仅己经取得了可喜的成绩，更重要的是它在监狱法治和依法治监的轨道上迈出了坚实的一步，同时，我们还必须清醒地认识到，这对于监狱法的贯彻实施和监狱法律制度的完善来讲，却还只能算是一个开端，要实现行刑法治，依法治监更是任重道远。

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注释：

① 赵震江主编．中国法制四十年（1949－1989 年）．北京大学出版社．1990 年版．第174页．

② [意]思里利·菲利．犯罪社会学（中译本）．中国人民公安大学出版社．1990 年版．第153页．

 

作者单位：陈朝晖，中南财经政法大学法学院。

文章来源：《法制与社会》，2008.04（上）