透视改革开放三十年监狱法制建设

李建平

　　前言：监狱是透视社会文明与进步程度的一个窗口，监狱法治状况是衡量国家法治水平的一个重要标志，监狱法制在社会文明与进步发展中具有不可替代的地位和作用。2008年，恰逢改革开放30年，我国监狱法制建设发生了翻天覆地的变化。窥一斑而知全貌，本文拟通过广东监狱在改革开放30年中法制观念的嬗变历程，折射出监狱法制建设的发展状况及其取得令人瞩目的成就。

　　一、监狱法制观念在劳改工作恢复整顿中得到回归和加强

　　1966年5月至1976年10月，我国监狱法制建设经历了一场持续10年的浩劫，国家立法活动处于停滞状态，司法机关遭到严重破坏。广东监狱也不例外，监狱工作方针、政策遭到否定，许多劳改法规制度受到错误批判，监狱立法基本上处于停顿状态，监狱法制观念淡化，劳改警察在管理罪犯过程中“以罚代管”、“以罚代教”、“以言代法”、随意执法等违反法规政策的现象较为普遍存在。
　　1982年，广东省召开第十二次劳改工作会议，传达贯彻全国“八劳”会议精神，总结30年来全省劳改工作的经验，提出完善监管方面政策和法规，强化监狱法制观念，广东劳改工作也随之进入恢复整顿的发展阶段。一是组织劳改警察学习贯彻党和国家的劳改方针、政策，增强警察法制观念，改变了把犯人的一切问题都看成是阶级斗争的反应和反改造的行为的错误观念；二是加强监管改造方面政策出台，逐步实现了监管工作从收押到奖罚、释放等环节法制化、规范化；三是改进管教办法实行革命人道主义，把犯人当人看待，纠正打骂、体罚、虐待罪犯等违反政策、违法乱纪的现象。

　　二、监狱法制观念的逐步加强与法制现状的矛盾，加速了监狱的立法工作

　　（一）监狱发展过程中监狱工作重心倾斜影响了法制进程。
　　1、“收得下、管得住、跑不了”监管指导思想在一定程度上影响了监狱执法。1983年9月，“严打”工作开始后，监狱押犯量猛增与监舍警戒设施和警察数量严重不足，成为当时广东乃至全国劳改工作突出矛盾。“确保监管安全，不发生罪犯脱逃”成为监狱工作的主要考核指标，甚至是否定性指标，而对本身弹性就较大的改造质量轻视甚至忽视，造成了“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱工作方针和“将罪犯改造成为守法公民”的法律规定在执法实践中落实不力。
　　2、以经济利益为监狱工作主导的现实情况导致一些监狱有法难依。在80年代初广东监狱经费相当大一部分靠生产自给，导致监狱警察不得不把工作重心放在生产上，出现让罪犯超时超体力劳动和监狱警察把主要精力放在为“自己”挣奖金的“怪圈”上来的现象，严重影响了监狱的执法工作。
　　（二）“依法治监”观念不断推动监狱管理工作法制化进程。
　　1、加强修订建立狱政管理制度，逐步实现监管工作的法制化。“八劳”召开后10年期间，完善各项监管制度成为监狱工作的重点，广东监狱相继出台了《犯人生活卫生管理办法》、《犯人守则》等多项规章制度，把依法、严格、文明和科学管理贯彻到监狱工作的全过程，使每个罪犯从起床到就寝，从劳动学习到生活卫生，都有了法律、纪律的约束。
　　2、不断加强教育制度建设，推动教育改造工作向高层次迈进。根据中央关于“要把劳改、劳教场所真正办成改造人、造就人的特殊学校”的指示精神，广东监狱制定了办成特殊学校的6条标准，并相继健全各项制度，如教员责任制、班主任责任制，学员守则等，加强罪犯在特殊学校里“三课”教育效果。
　　3、“两个战略转移”的付诸实施，推动监狱生产管理规范化、制度化。80年代初，广东监狱率先提出劳改工作实现“两个战略转移”的目标（劳改场所布局从边远山区向靠近城市和交通沿线转移，产业结构从野外农业生产向监内工业生产为主转移），这些为规范监狱生产、加强考核科学性打下夯实基础。
监狱法制观念由“收得下、管得住、跑不了”向“惩罚与改造相合，教育和劳动相结合”转变，推动了监狱立法从“粗糙”走上“细致”，监内的各项工作也日趋走向法制化、规范化。

　　三、“法制”观念向“法治”观念的飞跃，推动了监狱工作正式步入了全面法制化的新时期

　　随着社会主义市场经济体制的确立，我国监狱制度的传统模式受到了极大的冲击，作为改革开放的前沿阵地，广东监狱的刑罚执法理念、监狱职能、运行机制、监禁模式在21世纪初发生了一系列理性的变化。
　　（一）法制不断健全，为监狱法治观念形成奠定了基础。1994年党的“十四大”以来，《刑法》、《刑事诉讼法》等法律的先后修订和实施，有力推动了监狱法制进程，监狱执法者法律素质与被执法者的法律维权意识逐渐增强，这种情况与监狱面临无法（国家立法）可依的现状矛盾日剧加深，监狱立法工作被提上议事日程。《监狱法》的颁布实施，为监狱的法制建设提供了法律依据和法律保障，但因《监狱法》的实施细则至今未出台，《监狱法》中许多内容不能适应现阶段监狱工作的新发展新变化。为此，广东监狱在广泛调研的基础上，在《监狱法》框架内，系统清理、修订、制定和完善一系列相关法规制度，内容涉及刑罚执行、狱政和生活卫生管理、罪犯教育和劳动以及警察队伍建设等方面，如《广东省监狱服刑人员行为规范实施细则》、《罪犯考核奖罚规定》、《罪犯减刑假释工作实施细则》等，建立了以监狱法为核心，以省局统一出台的规章制度为依托，以各监狱单位自行梳理制定的制度规定为补充的较为完整的制度管理体系，使监狱法制建设有了足够的法律支撑，为实施依法治监奠定了有力基础。
　　（二）保障罪犯合法权益的需求促使监狱法制观念由重实体到兼顾程序的转变。对罪犯实行革命人道主义，把罪犯当人看待，这是新中国监狱的一贯政策，但在实践中，却出现重实体轻程序，无法真正保障罪犯合法权益的现象，主要表现在两个方面：一是无程序保障，虽有法律强制性的规定，而在执行中由于没有程序规定，操作起来往往随意性较大；二是有程序而执行不力，减刑假释虽有程序规定，但实践中重实体轻程序的现象依然存在。随着监狱法的颁布，公民民主意识、法制意识不断增强，监狱的刑罚执行活动成为社会各界，尤其是罪犯及其家属关注的热点问题，监狱能否准确、公正、公平、公开地执行国家的法律、法规和监狱机关的规章制度，不仅关系到司法行政机关的形象问题，而且对国家依法治国方略的实施有直接的影响。为此，司法部于1999年 7月发出了《关于在刑罚执行中开展两公开一监督活动的通知》，要求全国监狱机关全面开展“两公开一监督”（简称狱务公开）活动。2000年6月广东监狱就率先在全国开始推行狱务公开制度，向社会公开服刑人员的权利和义务，做到执法条件、程序、权限和结果的“四公开”，不断规范执法权限、职责、分工和程序，拓宽法律服务渠道，努力维护服刑人员的合法权益，实现公正、文明、规范执法，提升监狱机关的公信力。

　　四、改革开放三十年来监狱法制建设成就及展望

　　回顾改革开放 30年来广东监狱法制观念从“人治”到“法治”的嬗变历程，可以清晰感受到我国监狱法制建设所取得的巨大成就。
　　（一）确立了依法治监的法制建设基本方略。1998年，中共“十五大”明确提出：“发展民主、健全法制，建设社会主义法治国家。”将“法制”变为“法治”，通过政治报告正式确立了依法治国方略。随后党的十六大进一步确立了以依法治国为核心内容的社会主义法治理念。监狱作为国家的上层建筑，依法治国的基本方针在监狱机关的具体体现就是把监狱的全部工作纳入法制化的轨道，一切工作都严格遵循法律这个权威性准则，监狱人民警察牢固树立法律至上的观念，建立公正、规范、高效、有序的监狱法制工作程序，形成严密的监狱执法监督工作体系，确保监狱的一切执法行为、执法环节都符合法律的要求，也即监狱工作法制化。随着监狱法制建设日臻完善，监狱法治化不断推进，逐渐形成了以公正执法为核心，以权利保障为标志，以法律至上为基础，以法治完备为形式，以依法治监为要求，以执法监督为保证的现代治监方略。
　　（二）基本形成了以监狱法为核心的中国特色社会主义监狱法律体系。改革开放三十年来，我国以宪法相关规定为依据，先后出台了监狱法，制定并完善了一大批行政法规、部门规章和地方行政规定。监狱工作的法规性文件出台日益加速，规范监狱工作的法规规章日臻完善，有力推动了监狱法律体系的不断完善，目前已经初步建立了以宪法相关规范为依据，以监狱基本法为核心，以国务院、司法部出台的涉及刑罚执行、狱政和生活卫生管理、罪犯教育和劳动以及监狱人民警察队伍建设等相关法规规章制度为依托，以地方监狱机关制定的细则、制度为补充的监狱法律体系。监狱执法基本实现了有法可依，立法的科学化、规范化和立法质量不断提高。
　　（三）罪犯合法权益得到可靠的法制保障。在人们的传统意识中，往往把罪犯看成是纯粹的社会渣滓，而忽略了其作为“人”的一面，保障罪犯的基本权利，是社会迈向法治轨道的一个标志。改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，人权理念的不断深入，保护罪犯权利问题日益引起社会各界的广泛关注和重视，我国在对监狱进行了大规模的体制改革和布局调整，大大改善罪犯的改造环境的同时，高度重视通过法律和法规、规章制度保障罪犯的合法权益。一是出台了相关法律法规，进一步畅通罪犯投诉、申请法律援助新渠道，形成为罪犯提供救济措施的新机制，使罪犯的权益保护有章可循；二是先后签定了一系列有关罪犯权利的若干准则和国际性规范文件，如《囚犯待遇最低限度标准规则》、《保护人人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚宣言》、《联合国少年司法最低限度标准规则（北京规则）》等，并广泛的参与有关罪犯权利保护的国际交流与合作。随着法律规定、司法体制、维护权益机制的不断完善，罪犯合法权益在立法、执法、司法等各个环节得到了更加充分的保障。
　　（四）对监狱刑罚执行权力的制约和监督得到加强。改革开放 30年监狱系统已建立起比较完善的监督体系和监督制度，监督合力和实效不断增强。一是畅通监督渠道，接受新闻媒体和社会各界人士的监督，将监狱的执法行为、执法环节纳入法制化的轨道，二是建立并落实了狱务公开制度，对罪犯的减刑假释、保外就医、准假探亲、记分考核等重要环节，要坚持条件、程序、权限和结果的“四公开”，并通过设置狱务公开栏、建立监狱长信箱、配置触摸式电脑、刊登投诉举报电话等形式，使监狱执法工作置于有效的群众监督和舆论监督之中。