辉煌60年之公正执法

——揭阳监狱开展狱务公开、促进公正执法工作实录

监狱印象

　　对于监狱，你是什么印象？
　　印象之一：“君不见古时牢狱地，几多冤骨埋黄沙。”——这是北宋大臣、史学家司马光笔下封建社会司法专横、冤魂流落的人间“炼狱”！
　　印象之二：“里面的人想尽快出来、外面的人谁也不想进去。”——这是百姓眼中敬而远之的高墙、电网、铁窗筑就的刑罚“围城”。
　　印象之三：“铁门那，铁窗啊，铁锁链。手扶着铁窗望外边，外边的生活是多么美好，何日重返我的家园。”——这是身陷囹圄的罪犯恨不能早目远离的可怕“牢笼”。
　　印象之四：“狱警中玩忽职守、收受贿赂、擅用特权者不乏其人，罪犯中牢头狱霸、弱肉强食、含冤莫白者比比皆是。”——这是个别媒体在披露监狱内部恶性事件时所描绘的监狱执法“暗箱”。
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　　而我要告诉你的监狱，却伴随着建设新中国的步伐，孜孜以求地探索实施狱务公开，这是监狱系统在刑罚执行这一社会关注的领域从事的阳光行动，它将社会非常关心的、与罪犯切身利益关系最紧密的、最容易引发矛盾和滋生腐败的执法环节置于全社会的有力监督之下，走向执法公正。

打开铁窗  迎接阳光

　　监狱，专司刑罚执行的封闭型监禁场所。与外界的空间隔离和人身自由被限的罪犯，对基本权利（包括“知情权”）的诉求尤为强烈。罪犯最为关注的莫过于“能否减刑，何时出狱”的问题。权利保障，法治使然。基于此，揭阳监狱大力推行狱务公开，大胆实施减刑计划公示制。这如同在曾被视为“暗房”的执法空间里，打开一扇无形的“铁窗”，将监狱减刑执法大白于“阳光”之下。
　　一直以来，高墙铁网下，武警战士把守，监狱往往给人觉得森严、神秘的印象。过去监狱对罪犯的管理和运作不为群众所知，常有人误解：罪犯安排工作、记功、减刑、会见、探亲、保外就医等执法环节都要“靠关系、花点钱”。1999年7月1日起，我省监狱系统实施了新的罪犯考核办法，采取月评嘉奖、半年评表扬、年终评改造积极分子的办法；同时规定：“表扬、改造积极分子或有立功表现的罪犯，如符合减刑或假释条件的，可依法提请减刑或假释。”当时，揭阳监狱党委敏锐地意识到，每年6月和12月评定表扬和积极分子之后，符合减刑条件的人数将远多于核定的减刑名额，那么谁先减？谁后减？何时减？这个减刑自由裁量空间，如果再封闭下去，极有可能出现“暗箱操作”现象，甚至造成执法者在实际操作中随意性大、人为因素多、容易错漏等问题，无疑会加深罪犯的猜疑和外界的误解……当务之急是研究采取一种避免执法不公、化解执法信任危机的措施。
　　当年，广东省监狱管理局先后制订了《狱务公开暂行规定》和局长接访日、监狱长接访日、巡视日、监区长接访夜5个配套制度，要求各监狱将与服刑人员改造密切相关的执法内容、程序、条件等一一公开。时任揭阳监狱副监狱长的李惠忠决定，要在当前的制度基础上，探索研究一种减刑预告制度。他多次向党委汇报自己的工作思路：罪犯减刑条件的成熟过程，主要是改造时间（如投监时间或减刑间隔期）和改造成绩（如评了多少次表扬、改造积极分子）的积累过程。因此，监狱可以对符合条件者进行全面调查、分类排队，定期统一预测，并公开公示，接受监督。
　　在那一个狱务公开正处萌芽发展阶段还“未成气候”的时节，这个开创性的工作构思，如同一棵初试天地冷暖的幼苗刚刚出土，或冻死荒郊，或傲霜凌寒，只要挺过惊蛰前的冰雪肃杀，它就是天之娇子，它就将引领狱务公开工作蓬勃发展的整个春天。幸而，这想法很快得到了监狱党委的大力支持和肯定，班子成员迅速统一思想，全力推行这项工作。其时洪炎江监狱长对李副监狱长说的一番话，掷地有声：“惠忠，你年轻，有干劲，敢想敢闯，我支持你！只要是在依法的前提下，有利于促进我们工作的改革，你都大胆去想，放手去做。”
　　在党委一班人的通力配合下，经过反复思考论证，监狱开始大胆地探索实施“减刑预告公示制”，正所谓“耳听为虚、眼见为实”、“口说无凭、立字为据”。以制定、公示减刑计划的形式来预告罪犯、提醒警察，将胜过千言万语的说明和教育。这是一条没有人走过的路，在路的起点上充满了全新的、未知的因素，这条路可能会引出另一条路，也可能会回到原点。在跌摸滚爬了两个年头后，揭阳监狱在狱务公开的探索之途中迈出了前进的步伐：
　　第一步：解惑，制定减刑计划公示制。每年1月和7月份，在半年和年终评审后，对半年内可能达到减刑条件的罪犯进行全面调查摸底、分类排队、拟定半年内各月份减刑名单。经3道程序：一是分队长调查摸底、提出计划；二是监区（分监区）综合造册、讨论通过；三是分监区修正计划、上报审批。按程序办事，有效解除了罪犯心头“谁能减刑？何时减刑？”之惑。
　　第二步，释疑，公示减刑计划公示制。由分监区领导先向罪犯动员、说明，而后公布减刑计划（第一榜），5天后据罪犯反馈意见和举报情况调整、修正计划后，公布减刑计划的第二榜（正榜）。计划第一榜公示期间，有异议者可通过管理警察或 “分监区长接待夜”、“通用信箱”等渠道反映，将罪犯的异议放到桌面上处理，及时消除和化解了罪犯对监狱执法的疑虑。
　　第三步，避害，实施减刑计划。原则上，分监区每月底只对原计划名单进行讨论，只要他们在计划公布后能遵纪守法、积极完成劳动任务，就给予提请减刑。反之，则暂缓提请减刑并公布延后期限或目标。而对个别非原定计划减刑者而近期有突出表现者也可提前讨论报送，但应以书面形式说明原由。严格、规范、公正、有序地实施减刑计划，使警察执法处于监督之中，促使警察自觉规避“乱执法、不当执法、执法违法”的职业风险。
　　前进三步，可换天地。揭阳监狱的做法受到了罪犯的积极响应，收到了良好的社会效应，也引起了有关部门和上级的关注。2001年2月27日，揭阳市揭东县的人大机关组织人大代表对监狱执法情况考察后，由衷地说：“狱务公开后，监狱的执法活动变化真大，减刑，让罪犯自己去争取，让罪犯知道怎么去争取，减少了警察执法的随意性，遏制了警察队伍腐败现象的产生。”2003年，时任司法部监狱管理局局长杜中兴到揭阳监狱检查指导工作时，对揭阳监狱实施减刑计划公示制的做法给予了高度的评价：“你们推行的这个减刑计划公示，对于完善监督机制、对罪犯实行目标管理是一个很好的探索，也是狱务公开的一项新突破！这个经验值得推广。”
　　然而，在揭阳监狱狱务公开的探索前进途中，这仅仅是个起步……

暖日当暄  晖满狱园

　　2003年，司法部提出监狱工作“法制化、科学化、社会化”建设，为深化狱务公开提供了理论基础。各监狱更加注重罪犯权利的保障和行刑的公平与公正，积极探索狱务公开的新途径。一时间，放眼监狱系统，狱务公开大有方兴未艾之势。在“先行者”的荣誉光环下，揭阳监狱若沾沾自喜、不思改进，必将滞步不前、退而居后。但揭阳监狱党委并没有这样，而是致力于自我完善，把“深化狱务公开”提上了议事日程。监狱长洪炎江在党委会上表示：我们要在总结狱务公开成功经验的基础上，着力使其深化发展。只有这样，揭监狱务公开的探索之舟，才不会在改革大潮中搁浅！
　　其时，监狱党委深刻地认识到，“阳光是最好的防腐剂”。揭监虽已逐步实现将重点执法环节（如罪犯的考核奖惩、生活保障、减刑假释、保外就医等办理程序和结果）置于“阳光”之下，但这“阳光”并未照遍狱园的每一个角落，从一个例子中可见一斑：
　　2000年6月，在宣布罪犯减刑裁定后，揭阳监狱四监区罪犯徐某（男，现年29岁， 吉林长春人，1997年5月7日因贩卖毒品罪被判处有期徒刑7年6个月，1997年投入揭阳监狱）向监区长反映：他获得了4个表扬及1998、1999年度监狱改造积极分子，2月份监狱已计划为其呈报减刑，有几名罪犯表现没他突出，这次都减了刑，但他却没能减刑，他不禁产生了悲观消极心理。经查，原来徐犯自1999年10月调到四监区后，2000年2月份该监区管理警察准备为徐犯呈报减刑时，发现转来的档案材料不全，就把徐犯的档案留下来补齐，不料却忘了补充呈报。而监区以为徐犯减刑材料已经呈报，也不知内情。事后，监狱对责任警察进行了批评教育，也及时向揭阳中级人民法院反映情况，依法为徐犯呈报减刑。
　　从徐犯减刑一案可见，以前的公开，只公开了执行刑罚和管理过程中的法律依据、程序、结果等制度规定的抽象行为，但对于大量的执法管理具体行为的过程却没有公开。监狱对执法管理往往是事后监督，只能亡羊补牢，对问题的处理通常是集体研究决定。
　　揭阳监狱党委大刀阔斧地推行深化狱务公开工作，并就如何深化、细化狱务公开，多次召开工作会议，进行理论研讨，形成共识。找准了方向，前方的路自然豁然开朗。深化狱务公开工作方案和相关配套制度，进行反复论证和修改完善后纷纷出台了：《强化刑罚执行科监督职能建设预期实施方案》、《关于深化狱务公开工作管理规定（试行）》、《日常执法管理行为监督工作规定（试行）》、《日常执法管理行为监督告知、纠正工作规定（试行）》、《罪犯复议工作规定》等5项制度，在工作实践中不断完善，逐步形成配套系统的深化狱务公开制度体系和运行机制。
　　自此，揭监狱务公开工作实现了横纵、全面发展：
　　从横向看，监狱推行监狱开放日、向犯属寄送《狱务公开简报》和《狱务公开告知书》等措施，并设计科学直观的表现形式，公开形式得到拓展。
　　从纵向看，规范设置五大类30项公开项目，并对日常执法管理行为的依据、条件、程序、结果的过程都进行公开，公开内容得到细化和深化。
　　从整体看，执法行为的合法性审查、不当执法行为告知纠正、罪犯复议申请处理和不当执法警察责任追究等工作机制的建立运行，形成日常执法管理监督机制，规范对执法工作的公开、监督、纠错，公开目的得以实现。
　　身临其境的罪犯对监狱内部的执法情况最具“发言权”。2007年，在监狱组织的问卷调查中显示，95%的罪犯对现在的执法状况感到满意，94%的罪犯认为现在的执法是公正的，百分点远远超过了往年。2008年，在进行狱务公开专题访谈过程中，我们听到罪犯如是说：
　　“程序、名单、条件都是公开的，所有人都能在公示栏上清晰知道每一个环节，自己是否符合减刑条件，得了什么奖惩，其他人合不合格，一目了然。就连什么时候能减刑，监狱把具体年月都给公布出来了！”罪犯吴某指着监狱公示栏说。在他身边，罪犯李某也深有感触，接着说道：“以前只公示罪犯某某、评什么奖励，评了就评了。可现在我评表扬时，姓名、年龄、健康情况、考核期、嘉奖次数、扣罚情况和依据全都公示，连我‘打架扣2分’的行为也明确公布，监狱狱务公开办公室一眼看出我不符合评表扬的条件，就交由狱政科重审撤销了。听说，原来给我呈报表扬的警察也因为‘不当执法’被监狱责任追究，扣了分。我看深化狱务公开可不是闹着玩的，监狱搞公开公正是动真格了啊！”罪犯倪某则对罪犯复议工作的开展有着切身体会。他犯抢劫罪被判死缓，原被认定为团伙犯罪，并系主犯，减刑间隔考核期要延长6个月以上，且减刑幅度要在同等条件下少减6个月以下有期徒刑。后倪犯向狱务公开办公室递交了复议申请书，申请书马上转交给了刑罚执行科复议。当天，刑罚执行科认真审查、界定后，根据《刑法》、《关于当前办理犯罪集团案件中具体应用法律的若干问题的解答》有关规定精神和倪犯的犯罪性质，作出“不属于延长考核期范围”的复议决定。倪犯向记者谈了自己复议的过程，有感而发地说：“我本来是容易冲动的一个人，受委屈时就只会用拳头来解决问题，现在终于知道了什么叫依法依规维权，觉得不公平我就申请复议，总能及时得到满意的答复。多亏了深化狱务公开！”

后记

　　数十年，揭阳监狱一路走来。这一路，光荣与辛酸同在、自豪与感激并存。每一个脚印，都印证着最初的誓言和壮志；每一次跃进，都伴随着一代又一代监狱工作者的汗水和骄傲：
　　1952年，揭阳监狱始建，开始沿着依法治监、公正执法的生命线摸索前进。
　　1999年，揭阳监狱在全国率先推行减刑计划公示制，迈开推行狱务公开的第一步，成为监狱执法工作走向科学、走向理性、走向法治的一个重大转折。
　　2005年，揭阳监狱致力于深化狱务公开，全面构建公正、公平、公开的执法机制，形成了以公开促公正、以公正树形象、以形象得信誉的良性循环执法环境，在规范执法行为、促进公正执法方面取得了重大飞跃。
　　路漫漫其修远矣，揭阳监狱上下求索的脚步仍未停驻，还继续行进在追求执法公正的光明大道上……

黄东霞