2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》，首次将“依法实行社区矫正”写人刑法典中，并对缓刑、假释的条件，缓刑、假释罪犯再犯罪的危险性和对所居住社区不良影响的评估，管制、缓刑、假释罪犯的监管等方面进行了修改与完善。这对我国已经进行了八年之久的社区矫正试点、试行的实践工作具有重大而又深远的影响，对我国社区矫正法律制度的建立与完善具有重大的意义。

    一、《刑法修正案（八）》莫定了我国社区矫正制度的法律基础

    我国自2003年开始社区矫正试点至2009年社区矫正全面试行以来，在严格意义上说，社区矫正在我国试点、试行的实践中，并没有法律上的依据。在这期间所依据的仅仅是2003年7月10日的两院、两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》（司发【2003112号）；2004年7月1日的司法部《司法行政机关社区矫正工作暂行办法）),2005年1月20日的两院、两部《关于扩大社区矫正试点范围的通知》（司发［[2005]3号）,2009年9月2日的两院、两部《关于在全国试行社区矫正工作的意见》（司发通〔2009]169号），等等。这些规定或者文件充其量是部门性规章，并不具有法律的性质。这也是社区矫正试点、试行实践期间，有些学者对我国社区矫正实践的合法性提出质疑所在，同时也是有些社区服刑人员不服监管、不遵守规定的症结所在。

    而《刑法修正案（八）》在第二、十三、十七条分别规定：“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正”：“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正”；“对假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正”。这些规定，表明我国的“社区矫正”制度在法律上的正式确立，是我国八年多来社区矫正的实践经验和做法提升为法律、得到邢事基本法律肯定的最直接的体现。这不仅使多年来社区矫正试点、试行实践中法律缺失的基本问题得到了解决，而且标志着我国社区矫正制度的一个新时代的开始，从此社区矫正制度将进人法制化、正规化、规范化的建设和发展的时期。

    同时，《刑法修正案（八）》中关于社区矫正的规定，必然促使相关配套的法律、法规、措施的尽快出台，是《社区矫正法》等一系列配套法律、规章制度尽快出台的法律基础。

    二、《刑法修正案（八）》确立了社区矫正作为非监禁刑罚执行的性质和地位

    我国刑罚执行制度中，一直是监禁刑执行方式占绝对的地位，监狱行刑在法律、法规和制度层面上都占统治地位。至于非监禁刑的执行，尽管在我国的《刑法》《刑事诉讼法》中也有相关规定，但实际上既没有专门规范非监禁刑罚及其措施执行的法律，没有专门的机构，也没有专门的人员来对这些处于非监禁刑罚措施的服刑人员进行监管，更谈不上专门的、系统的教育矫正，事实上作为一种称得上非监禁刑罚及其措施的执行制度，在我国以往的法律中根本不存在。

    《刑法修正案（八）》明确将“依法实行社区矫正”写人刑法，标志着我国对于管制、缓刑、假释等非监禁刑罚及措施的执行制度的诞生，标志着从此以后，与监禁刑执行制度相对的非监禁刑罚及其措施的执行制度—社区矫正制度的建立。同时也意味着，我国监禁刑罚执行体系中的监禁矫正独占地位的刑罚执行结构方式时代的结束，意味着在我国刑罚执行体系中监禁矫正和社区矫正相辅相成、相得益彰的两大执行方式共存的刑罚执行结构方式时代的开始。所以说，《刑法修正案（八）》关于社区矫正的规定，对于我国社区矫正制度具有划时代的、标志性的意义：它不仅使这一刑罚执行制度具有明确的法律依据，得到了法律的确定，而且结束了我国刑罚执行制度由监禁执行方式占统治地位的时代，开创了社区矫正与监禁矫正并行、相辅相成、共同构成刑罚执行制度的新的历史时期。这是我国刑罚执行制度改革的重大成就，使我国刑罚执行制度、结构更加合理、科学，是时代进步、社会文明发展在刑罚执行领域的体现。同时，《刑法修正案（八）》对于社区矫正的规定，也在法律上对学术界关于社区矫正的性质、地位的争论做出了明确的回答，确立了社区矫正的刑罚执行的性质和地位。

    三、《刑法修正案（］，）》将进一步促使社区矫正监管制度的建立与完善

    社区矫正是将符合条件的罪犯置于社区内，在判决、裁定或决定所确定的期限内对罪犯进行监管、教育矫正的刑罚执行活动。将罪犯放在社区服刑，如何对他们进行有效的监管，确保社区的安全是第一位的价值追求。因此，如何加强对社区矫正服刑人员的监管，建立科学、合理、有效的监管制度，尽可能地不给社区造成不良的影响，是社区矫正制度的存在、发展并取得实效的基础，也是社区矫正制度得到广大群众特别是所在社区居民支持的前提。从这个意义上说，如何监管，如何进行有效的监管是设计社区矫正制度时优先要考虑的重大问题。

    对于监外执行罪犯的监管，1997年的《刑法》中有一些规定。在社区矫正的试点、试行的实践中，司法部及地方有关部门也制定了一些规章、制度，社区矫正的实践对此也进行了许多有益的探索，已经基本形成了报到、会客、请销假、迁居、技术监控等一系列的监管制度及措施。这些制度及措施对于强化社区矫正服刑人员的监管，防止脱管、漏管，保障社区矫正试点、试行工作的顺利进行，起到了非常积极的作用。但这些法律规定及社区矫正实践中已经形成的监管制度，对于社区服刑人员的监管过于宽泛，监管的力度难以达到行刑目的所要求的限度，尤其是难以实现预防他们重新违法犯罪的目的。这次通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》，对管制、缓刑、假释罪犯的活动范围进行了比较有针对性的禁止性规定，相对缩小了社区服刑人员的活动空间和范围，丰富了社区矫正监管的内容，更加强化了对社区矫正服刑人员的监管。这一方面有利于对社区服刑人员的监管，为社区矫正监管制度的建立与完善指明了方向；另一方面，也为社区矫正的监管提出了更高的要求，社区矫正工作将会面临更大、更多的挑战。

    《刑法修正案（八）》第二、十一条规定：“被判处管制，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。”“宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进人特定区域、场所，接触特定的人。”这其实就是规定人民法院在对犯罪分子作出管制、缓刑的判决时，同时宣判管制、缓刑犯在社区矫正期间不能从事特定活动，进人特定区域、场所，接触特定的人。这涉及到两方面的具体问题：一是，特定的活动是指什么，是工作活动还是学习活动抑是生活、娱乐活动，特定区域、场所，是指什么样的区域，什么样的场所；特定的人，包括什么范围的人等。当然，具体的应该由最高人民法院作出相关的司法解释。最高人民法院在制定、出台相关司法解释时，应该征求社区矫正部门的意见。建议社区矫正部门派人参与最高人民法院相关司法解释的制定。二是，如何具体执行。就社区矫正目前的实践情况看，可以想象这一法律规定在具体执行时的难度是非常大的。从事特定的活动，有可能是职业活动，也有可能是娱乐活动，这个范围很广，涉及的领域、空间也很广泛，特定区域、场所可能涉及的范围、空间也是很广泛的，比如说，法院判决某某缓刑犯不准进人夜总会或者其它娱乐场所，而娱乐场所在一定的区域内或在某一个城市内有很多很多家，社区矫正部门如何去监管，又怎么能够掌握某人是否进人了某娱乐场所的信息，采取什么措施防止他们进入娱乐场所等。法院作出判决可能很容易，但实际执行起来是很困难的。不准接触特定的人，执行起来同样有难度，一是社区矫正部门无法限制特定人的活动，二是接触的方式、空间、范围、场所等社区矫正部门难以监控或者实际控制。

    对这些问题应尽早、尽快采取措施研究解决。首先，社区矫正部门应该成立专门的课题组，组织专家、学者和实践部门的人员，进行调研、论证；其次，社区矫正部门应该积极与最高人民法院联系，尽可能参与最高人民法院关于这方面司法解释的起草工作之中，使人民法院作出的司法解释具有可执行性，再次，应该开始着手可能涉及被禁止从事的特定活动，进人的区域、场所、接触特定的人等信息采集系统及相关的技术设施的建设。社区矫正部门要有效地执行这些方面的监管，相关信息资源的利用、信息畅通等是最为关键的。同时，社区矫正部门应该考虑组织涉及面更为广泛的监督帮教小组，以扩大对管制、缓刑人员活动范围的监督管理。最后，可以考虑加强对这些人员的技术监管的力度，例如，可以在服刑人员身上佩带有关的技术设备，在设备上设定需要禁止的相关信息，服刑人员违反了，在技术设备就能够反映出来，等等。

    四、《刑法修正案（八）》为社区矫正适用前评估制度的建设提供了法律依据．也提出了更高的要求

    社区矫正的试点、试行中，有的地方进行了审前社会调查制度建设方面的探索。主要做法是，法院在审理可能被判处缓刑的案件前，委托司法所等机构对涉案的被告人是否适用社区矫正的相应刑罚的情况进行调查、评估，供人民法院在案件审理和作出判决时参考。这一做法在实践中的效果比较好，为社区矫正把好进口关起到了积极的作用。当然，这一做法的试点实践过程中，也存在各种各样的问题，由于没有法律上的依据，也没有相对统一的规范和操作程序，各地的做法、内容也千差万别，使用的范围、对象也有很大局限性和差异性。《刑法修正案（八）》第十一条规定：“对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对于其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：（一）犯罪情节较轻。（二）有悔罪表现；（三）没有再犯罪的危险．（四）宜告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。”第十六条第三款规定：“对犯罪分子决定假释时，应当考虑其假释后对所居住社区的影响。”这就在法律上明确规定了，人民法院在对犯罪分子宣判缓刑、作出假释裁定前必须对他们进行风险评估，将是否有再犯罪的危险，是否会对所居住的社区造成重大不良影响，作为是否作出缓刑、假释判决、裁定的主要依据之一。这一修改，是对社区矫正试点中的有关审前社会调查的经验和做法的肯定并提升为法律制度，并且也是人民法院在适用缓刑、裁定假释时必须调查、评估和审理的内容，评估的结果是人民法院作出判决、裁定的依据之一。

    当然，这一规定仅仅是这一评估制度的原则规定，具体如何评估，由谁来调查评估，需要评估哪些具体的内容，评估的方式、工具是什么，按照什么样的程序来进行评估等方面，还需要研究制定相应的、具体的配套规范和制度。在这一制度的设立和建设中，有的是社区矫正实践中已经涉及的，有一定的实践基础和经验，有的是需要根据《刑法修正案（八）》的规定，重新进行系统研究，需要提出具体实施的制度和方案。比如说，人民法院在适用缓刑前，有些地方法院就在审理前委托当地的司法所就被告人是否适用缓刑进行社会调查，调查的内容主要包括被告人的成长经历、家庭情况、主要社会关系情况、平时的一贯表现情况等，这些内容在《刑法修正案（八）》实施以后，对被告人是否适用缓刑同样是调查评估的内容之一。但根据《刑法修正案（八）》的规定，对适用缓刑评估不仅仅是这一内容，所涉及的面和范围更广了，内容也更全面和丰富了。不仅包括对被告人已有的经历、情况的调查，还包括对他们再犯罪的危险性的评估，包括对所居住社区的重大不良影响的评估等。这就需要应用新的、更为科学的评估工具和方法。再如，社区矫正试点、试行中，对于法院裁定假释前没有进行评估的实践做法，尽管人民法院在裁定假释前可能也要求当地派出所或者有关部门出具是否能够承担对犯罪分子监督责任的证明，但并没有试点、试行与适用缓刑类似的审前社会调查评估制度等。因此，根据《刑法修正案（八）》的有关规定，结合实践的有些做法，对试点、试行中的所谓的社区矫正审前调查评估制度，应该进行重新、系统的研究，制定出可操作、有效的规范制度。具体至少应该包括如下方面：(1)名称。根据《刑法修正案（八）》的有关规定，再用试点时的“审前社会调查评估制度”的称谓就不太准确了，没有涵盖《刑法修正案（八）》所规定的全部内容，建议称为“社区矫正适用前的风险评估制度”。(2）内容。社区矫正适用前的风险评估制度内容主要包括：被告人或者犯罪人的成长经历、受教育情况、家庭背景及情况、个性特征、心理健康状况、人际关系状况、婚姻状况、经济状况、职业技能及能力等等。(3)评估的工具及方法。除了应用在试点实践中已经使用过的社会调查、档案查阅、座谈评议等方法以外，还应该逐步采用心理测验、评估等工具，以便使风险评估更为科学。建议人民法院会同社区矫正管理部门，着手组织有关专家研制相关的风险评估测量工具。(4)评估的机构。对被告及罪犯进行适用社区矫正前的评估，由什么机构来进行，这是一个需要明确并慎重解决的问题。社区矫正实践中，主要是由司法所牵头组织相关部门的人员共同组成调查评估小组进行评估。如果就一般的社会调查评估也许是可行的，但如果涉及再犯罪危险性等专业要求比较高的评估时，司法所的力量就很难适应了。因此，应该设立相应的专家评估小组，这一小组可以由社区矫正部门来组织领导，采用聘任制的方式，人员涉及的面、专业要相对广一些，可以考虑包括心理学、社会学、行为学、教育学、管理学等方面的专家以及司法实践部门的专家等。(5)评估的程序。风险评估应该制定相应的程序并严格按照程序来进行。具体包括，由人民法院委托社区矫正管理机构进行评估，社区矫正管理机构接受委托以后，聘任并组建评估小组，评估小组可以是常设的，但评估小组的具体成员可以是临时聘请的。评估小组成立以后，按照评估的规则、内容和程序开展工作，并由评估小组出俱评估报告，评估报告由评估小组专家成员签名并加盖社区矫正部门的公章。评估报告提交给人民法院以后，人民法院应该将评估报告的内容作为合议庭审理的内容之一，控、辩、被害人各方都可以发表各自的意见，人民法院根据审理的结果，作出采纳或者不予采纳的判决或者裁定。

    五、《刑法修正案（八）》将使我国社区矫正制度整体建设的步伐加快

    《刑法修正案（八）》对我国社区矫正工作的影响将是深刻而又全方位的，除了上述的几个主要方面的影响以外，还将对我国社区矫正的机构设置、人员配备、经费保障、社区服刑人员的数量变化等方面产生重大影响。

    在机构队伍建设方面。尽管《刑法修正案（八）》没有明确规定执行的主体，但已经修改了《刑法》中原规定的管制、缓刑和假释罪犯由公安机关执行、考察、监督的规定。执行主体应该是司法行政机关这一在社区矫正试点、试行中已经证明是可行的做法，将会在《刑事诉讼法》的修改中和即将制定的《中华人民共和国社区矫正法》中得以明确规定。实践中，在司法部已经成立了社区矫正管理局。在各地，截止到2010年12月底，全国已有24个省（市）司法厅（局）设立了社区矫正处，其中北京等17个省（市）司法厅（局）单独设立社区矫正处，福建等7个省（区）司法厅在基层处加挂社区矫正处牌子。全国共有189个地（市）司法局单独设立社区矫正工作处（室），1135个县（市、区）司法局单独设立社区矫正工作科（股），共有26762个司法所开展了社区矫正工作。共有社会工作者56389人，社会志愿者354003人参与社区矫正的具体工作。①这一机构与人员的状况，尽管有较大的发展，但尚不能满足全国社区矫正工作的实际需要。司法部也仅仅是在基层司加挂社区矫正管理局的牌子，各地有的是在基层处加挂社区矫正处的牌子，有的省（区）司法厅（局）（有7个）尚没有社区矫正的专门管理机构。在队伍方面，目前除了社会工作者是专职从事社区矫正工作的以外，在各级司法行政机关中专职从事社区矫正管理工作的公务员人数很少，有相当一部分人是身兼多职，有的单位尽管设立了社区矫正机构，但人员编制并没有完全落实。不过，随着《刑法修正案（八）》的实施，在社区矫正机构和队伍建设方面将会有更大的发展。

    在社区矫正的经费方面。目前试点中的情况也千差万别，有的将经费纳人了财政预算，有的通过专项经费的方式来提供经费，有的则是通过调剂司法行政经费来开展社区矫正工作。但不管什么情况，总的是经费不足。主要原因还是没有法律上的依据。《刑法修正案（(1l)》实施以后，社区矫正的经费保障将会因有法律上的依据而得到不断加强。

    在社区矫正服刑人员数量方面。截至2010年12月底，全国监外执行罪犯总人数为413699人，在社区矫正试行中的人数共277897人。②这一人数，随着《刑法修正案（八）》的实施，会不断增加。首先，目前全国尚有135802监外执行的服刑人员没有纳人社区矫正管理之中，《刑法修正案（八）》实施以后，这部分人必将纳人社区矫正之中。其次，《刑法修正案（八）》对于非监禁刑适用的条件进行了修改，在有的条款中，扩大了非监禁刑罚的适用范围。例如，《刑法修正案（八）》第十一条修改了《刑法》第七十二条关于缓刑适用条件的规定，规定对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已经满七十五周岁的人，应当宣告缓刑。这就意味着，今后对这些人必须判处缓刑，这会相应增加缓刑的人数。随着社区矫正监管制度、教育矫正制度及帮困扶助制度的建立与完善，今后假释的人数也会不断增加。社区服刑人员数量的增加，必然促使社区矫正制度的进一步发展和完善，社区矫正制度的发展与完善，反过来又促使审判机关进一步贯彻落实宽严相济的刑事政策，使符合条件的罪犯进人社区矫正，这样就会形成良性循环，促使社区矫正制度又好又快发展。

 

☆作者陈志海系本所监狱工作研究室研究员

①②司法部社区矫正管理局：《社区娇正工作简报》，2011年2月15日第5期。

摘自2011年6期《犯罪与改造研究》