新疆监狱面临的问题非常特殊。分散于全疆边缘地带的监狱布局、监狱与监狱管理局漫长的交通线、少数民族罪犯占67%、危害国家安全罪犯占较大比例、文盲半文盲罪犯占较大比例、约半数少数民族罪犯不通汉语、女性民警占31%、经费保障水平处于全国监狱倒数第二比全国平均数低11个百分点、监狱民警编制处于全国较低水平等等构成了新疆监狱特殊的狱情。资源配置与新疆监狱所承担的责任极不相称。

   着眼于新疆监狱这样的战略地位，应将新疆监狱放在全国监狱大局中更加重要的位置，从战略高度谋划推进新疆监狱跨越式发展和长治久安。

   一、战略目标与战略原则

   （一）战略目标

   总的来看战略目标应当是：罪犯改造质量得到质的发展、长治久安的基础更牢靠。它是新疆监狱未来发展的总方向。

   （二）战略原则

   推动新疆监狱跨越式发展和长治久安战略原则是在更高起点、更高水平上谋划新疆监狱工作全局的总思路、总纲领、或基本准则，是对未来发展的规律性把握和总规划，是制定战略措施的依据。

   联系全区社会经济发展的战略规划，推动新疆监狱跨越式发展和长治久安须坚持的战略原则大体是：坚持科学跨越发展，坚持监狱工作宗旨，把提高罪犯改造质量作为全部工作的出发点和落脚点。坚持安全稳定第一责任的认识，坚定不移地维护监狱安全稳定。坚持提高民警队伍素质，增强自我发展的能力。坚持立足当前，着眼未来发展，正确处理当前利益和长远利益的关系。坚持积极争取外部支持，保持与全国监狱工作水平同步。

   （三）战术原则

   在战略总原则之下，具体的战术原则是：

   集中力量。即是防止因多点出击而分散力量。因为新疆跨越式发展和长治久安需要做大量的工作，而由于资源限制，我们很难在多个方面、多个点上取得实质性突破，这就要求我们在改造罪犯上集中优势警力击破各个顽固罪犯，集中主要力量做好确保长治久安的重点工作。

   目标明确。总目标是罪犯改造质量得到质的发展、长治久安的基础更牢靠。在总目标之下还存在若千个具体目标，即使同一个目标实现之后，还要有新目标。我们只有实现各类工作、各个阶段的具体目标，才能达到目的。

   掌握主动。在决定改造罪犯的策略、进攻方向、方式方法上要掌握主动，在制定长效安全机制的策略、措施上掌握主动。因为在监狱跨越式发展和长治久安发展的不同阶段，策略措施会有不同的特点，这时，主动权也会有不同的表现形式。总之是要围绕一个目标、同一个核心采取不同的方法，而不是为我们的对方所牵制。

   统筹规划。实际上，我们为着提高罪犯改造质量和监狱长治久安的每一个重大行动都应当做好充分的思想准备、时间准备、资源准备。也就是说，保持战略准备、战略资源配置与战略目标相一致。

   创新应变。应当看到，当今我们所处的大发展、大跨越、大开放的社会背景与以往有很大不同。我们只有根据新疆监狱所处的背景条件的变化，以跨越式的思维、跨越式的思想境界、跨越式的工作方法，才能取得跨越式的发展成果。

    二、战略措施

    （一）罪犯改造质量措施

    总的来看，应当把教育改造放在优先发展的地位。贯彻落实“首要标准”，围绕提高罪犯改造质量充分用足教育手段、管理手段、劳动改造手段。

    对罪犯的思想教育内容要与时俱进，体现时代特色。长期对少数民族罪犯进行国家通用语言文字教育，长期进行“四个认同”①教育、民族团结教育，加强意识形态领域工作，牢牢占领这块阵地。对罪犯的法制教育内容也要与时俱进，将目标定位于让罪犯知法、明白罪与非罪、明白法制社会如何用法维权而不是非法手段。

    对罪犯的文化教育要以普及科学文化知识特别是当代科学知识为主要内容．充分利用伊斯兰教义中含有和平、团结、爱国的思想教育和影响少数民族罪犯。把文化改造罪犯工作放在战略高度，充分挖掘我国长期积淀的优秀文化资源、并与当代社会主义核心价值体系相融合，建立文化影响罪犯、文化改造罪犯组织体系。

    在对罪犯教育过程中，我们不能忽略新孩监狱少数民族罪犯占67%、文盲半文盲罪犯占较大比例、约半数少数民族罪犯不通汉语这个基本事实。对罪犯的教育要能使他们看得懂、听得懂、记得住。要达到这个目的，就需要对教育内容进行通俗化改造、编排，在教育方式上要适合成人且低文化程度的特点。

   对于危害国家安全罪犯可以尝试在异省改造的措施。由司法部监狱管理局协调，将他们中的骨干分子、顽固分子调整到其它省监狱，让他们在新的环境中服刑改造。

   （二）长治久安措施

   总的原则是防范和打击并重。要旗帜鲜明地严厉地依法打击任何旨在破坏民族团结、破坏国家统一和国家安全的违法犯罪行为．严密防范“三股势力”在狱内的渗透。有效化解狱内罪犯之间的矛盾、罪犯对监狱的敌视。消除安全隐患。加强应急处置工作。统筹长治久安的资源。加强安全稳定的经费保障。

   联系起来看，提高罪犯改造质量、将更多的罪犯转化为守法公民、将危害国家安全罪犯转化为拥护祖国统一的守法公民，就能消除影响监狱安全稳定的危险因素。因此，提高罪犯改造质量、消除他们的犯罪意念不再想犯罪、对法律敬畏不再敢犯罪，是确保监狱长治久安的治本性措施。

   （三）监狱设施建设措施

   最为重要的措施是采取国家划拨土地、或用土地置换的方式，将监狱迁移到中心城市，至少迁移至县（市）。这是一个重大的监狱布局战略调整，也是一项重大的民生工程。

   监狱基础设施是国家政权建设的外在形象，是做好监狱工作、提高罪犯改造质量、实现新疆监狱长治久安的物质条件。必须抓住自治区基础设施建设大发展的有利时机，切实增强对做好监狱工作的保障服务能力。

   （四）民生发展措施

   到过新疆偏远监狱的其他省区的监狱同仁，都有共同的感受：新疆监狱民警的生活条件太艰苦，对在这样的自然环境中改造罪犯的民警表示敬佩。在中央对新疆发展的政策中，农民享有抗震安居政策、牧民享有定居政策、城镇工矿区、国有林区居民享有棚户区改造政策，那么独处一隅的监狱民警应该享有哪些安居政策？在国家的民生政策中找不到对应关系。

   监狱系统的民生工作是自治区民生工作的一部分，使监狱民警与社会公众同步过上现代文明生活，就必须高度关注监狱民生工作。当前，虽在短期内难以将监狱搬迁至中心城市，但可以优先在中心城市集中建设民警职工的生活区，将民警职工住房、文化生活福利设施、职工社会保障、民警全面发展作为民生工程的主要内容。

   要积极争取将监狱系统民生工作纳人自治区解决民生问题的范畴。主动争取民警职工住房纳人驻地集资建房和统一建房政策，主动争取将远离城市监狱区域内文化生活福利设施建设纳入驻地社区建设范围，主动争取针对工人的社会保障政策。要在积极争取政策支持的同时，加强监狱经济发展，创造改善民生的条件。建议将监狱经济新增效益主要用于改善民生的投人。

   （五）队伍发展措施

  把加强民警队伍的政治建设放在首位。要长期不懈地加强理论武装，加强民族团结教育，坚定不移地用科学发展观推动监狱工作科学发展，打牢实现跨越式发展和长治久安的思想政治基础。要长期坚持以严格公正廉洁文明执法为主要内容的法制意识教育，加强法律法规培训，切实提高民警法制素养。要加强业务技能培训和考核，使民警在研究新情况、解决新问题、总结新经验、创造新方法、开创新局面中提高业务能力。

  要牢固树立长期抓基层、打基础的思想认识。加强以队伍管理规范、刑罚执行规范、狱政管理规范、教育工作规范、劳动管理规范、安全防范规范、执法管理规范、物质环境管理规范、党务管理规范为主要内容的执法和管理规范化建设。

   应专项增加新疆监狱民警编制。新疆特殊的区情、特殊的监狱布局、特殊的民警结构、特殊的罪犯结构、特殊的政治任务，决定了警力部署必须与监狱发展战略同步规划，给予新疆监狱更多的民警编制，至少应达到全国最高标准，并且形成动态增长机制。

   实施人才工程。以队伍职业化工程为抓手，率先在新疆监狱施行以民警专业化分类为主要特征的队伍职业化管理。坚持“以用为本”培养和造就适合新疆监狱跨越式发展和长治久安的结构优化、素质优良的人才队伍。建立人才培养、评价、选拔、流动、激励、保障机制，努力营造人才成长的环境。

  （六）政策支持措施

   根据国函111号监狱体制改革的精神，率先在新疆监狱“进一步落实（（中华人民共和国监狱法））关于国家为监狱企业提供必需的生产设施和生产经费的规定。按照国务院有关文件要求，落实国家关于监狱必要的生产设施建设任务，落实国务院和有关部门批准的监狱企业实施政策性破产、专项核销政策性贷款、注入资本金、贷款贴息、税收优惠、将适宜监狱企业生产的项目纳入政策采购和订货范围等政策。”

  监狱经费保障政策。全额保障基础设施建设、装备设施资金，并明确规定新疆监狱建设资金由国家全额保障，不再按比例配套。罪犯改造经费标准由现行的二类标准调整为一类标准，并且由财政全额予以保障。应在两年内至少达到财政拨款占监狱总收人占87.2％的全国平均水平。

  从优待警政策。主要是民警休养政策，建立民警疗养基地，对长期奋战在监狱工作一线，多次评优评先、表现优秀的民警实行定期休养。将新疆监狱民警警衔晋升适当放宽，对连续担任某一职务并做出突出成绩和贡献的民警，执行上一级别待遇。

  将刑满释放人员纳人现有的政策调控范围之内。分析影响刑满释放人员重新犯罪的因素，一些刑满释放人员回归社会后无事可做，成了闲散人员，很容易被“三股势力”所利用成了分裂分子，也有可能“重操就业”而重新犯罪，成为影响新疆长治久安的不稳定因素。分析新疆跨越式发展的长治久安的政策安排，当前，监狱中的罪犯、刑满释放人员成了社会保障的边缘人员。应让罪犯或刑满释放人员享有的政策主要有：政府投资项目就业、自谋职业优惠政策、公益性岗位就业、职业教育专项经费等。而这些都是现行政策规定的。应将刑满释放人员再就业纳人现有的政策之内予以保障统筹范围；同时，应在基本医疗保险、养老保险、最低生活保障等方面纳人社会统筹政策。

  （七）全国援助措施

  我们认为，应类比全国援疆模式，分别由19个对口援疆省（市）的监狱管理局，对口援助受援地的监狱。对监狱应主要集中在经济援助、干部援助、人才援助、教育援助。胡锦涛总书记指出：“中央给新疆的投人和支援省市的援助资金要重点用于改善各族群众生产生活条件。”在经济援助方面，主要援助监狱在中心城市建设民警职工住房等直接关系民生的项目。在干部援助方面，与援助省实行“双向挂职”制度。在人才援助方面，由援助省局专家型人才来疆就某一方面的专门问题进行研究指导、解决问题。在教育援助方面，主要是由司法部协调中央司法警官学院对我区监狱民警定期开展专业性较强的业务培训；另外，多给新疆参与由部局或内地省局组织的人才培训班等机会，在改造罪犯方面，主要解决对罪犯的教育改造方面的突出问题。

  有一个特例应当注意，就是全疆受援的83个县（市）中不包括乌鲁木齐市，也应当确定1至2个省市或由司法部直接对口支持驻在乌鲁木齐市的监狱。这就是监狱实行条条管理的特殊性。

  （八）转变发展的观念

  我们在新疆监狱工作的同志，要自觉树立科学跨越发展意识、树立勇于开拓创新与全区同步发展意识、树立只争朝夕乘势而上意识、树立排难而进勇往直前意识、树立抢抓机遇奋发进取意识、树立依靠自我努力求发展意识。

   最为重要的是解决执法和管理“技术优化”与执法和管理“观念变化”之间的时间滞差问题。监狱民警的思想观念、执行的决心与速度总是滞后于制度创新和改造罪犯技术的发展。也就是囿于传统消极观念的影响，监狱民警总是不能及时地变革自己的观念以适应“技术优化”带来的新环境。最为直接的表现就是一项制度从制定、到执行、到实现制度目的总要经历一个很长的历程。当前最为迫切的是要解决我们的思想观念、行动速度要跟得上新疆跨越式发展的“加速度”，即是首先在思想观念上、在行动上首先实现跨越。

 

☆作者朱志杰系新挂自治区监狱管理局办公室主任

①对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同。

摘自2010年12期《犯罪与改造研究》