长期以来,我们尚未把党的规章制度建设摆在社会主义法治体系的战略构架上来认识,没有作为党的建设基础性工程来抓。不善于运用带有法治体系内容、法治规范要素的党纪党规从严管党治党,而是把它降格为党建的保障措施或者配套制度

　　徐汉明

　　中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任、湖北法治发展战略研究院院长

　　□徐汉明

　　党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”的总目标,指出在中国共产党领导下坚持中国特色社会主义,贯彻社会主义法治理论,强调“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。”正确理解把握和处理好依法治国与依规治党的关系,对于提高党执政法治化水平具有重大现实意义。

　　正确处理依法治国与依规治党关系面临的问题

　　一、运用法治思维推进党的规章制度法治化的战略意识不强。长期以来,我们尚未把党的规章制度建设摆在社会主义法治体系的战略构架上来认识,没有作为党的建设基础性工程来抓。不善于运用带有法治体系内容、法治规范要素的党纪党规从严管党治党,而是把它降格为党建的保障措施或者配套制度。有的把党的规章完善与法治体系建设对立起来、割裂开来,习惯于用党的政策代替法规规范、用党内规定约束非党员甚至普通公民；有的以言代法、以权压法、以党规代法、以言代规,既损害了宪法法律权威,又损害党的规章的严肃性和约束力。

　　二、完善党的规章的水平亟待提高。运用法治思维法治方式完善党的规章直接关系党的执政能力提升。目前,不少党的领导机关、党组织在制定党的规章方面法治化水平不高。突出表现在:有的党的规章立规体制机制不健全；向下级党委、党代表征询意见与基层党员联系点制度不健全；委托第三方起草和专门机构、智库机构、专家联合起草的工作机制缺失；有的以“红头文件”出台应由权力机关立法授权的事项；有的以推进改革出台应由政府减免税收政策的行政事项；有的涉及地方经济社会发展的重大事项不做合法性审查、风险评估、后评估和撤销纠错机制,往往形成重大改革于法无据,党政混同、以党代政、以党规代替法律。有的不充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在党规协商中的作用,探索重大利益调整论证咨询机制,充分发挥完善党的规章草案表决程序,建立法律顾问制度,使不少的党的规章缺乏合规性、科学性,甚至出现与法治规范相冲突,损害了党规的权威,损害了宪法法律的尊严。

　　三、依法依规科学决策的自觉性亟待提高。依法依规科学决策事关提升党的执政能力科学化水平。目前这方面的差距不小,突出表现在:有的在贯彻“总揽全局、协调各方”原则方面,发挥人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能开展工作既存在“包办代替”,又存在“放弃领导”等偏差。决策方式方面,有的对事关经济社会发展的重大问题、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用的决策往往违反程序违反规则盲目决策,甚至“拍脑袋决策、拍胸脯决定、拍屁股走人”,留下不少后遗症。运用法治思维和法治方式方面,有的不善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；不善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员；不善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导；不善于运用民主集中制原则维护党的团结和国家与民族的统一。全面深化改革、推动社会发展、保障人民权益、维护公平正义、促进社会和谐、增进人民福祉的能力亟待提高。

　　四、带头依法依规办事上打折扣留余地。加快法治建设,推进国家治理体系和治理能力现代化关键在党,在“关键的少数”领导干部。同带头依法办事的要求相比,这方面存在较大差距,比如:有的对法律的“敬畏意识”、法律红线“不可逾越意识”、法律底线“不可触碰意识”淡薄,对党的规章执行打折扣,带头尊法学法守法用法、带头依法依规办事的自觉性不高,以言代规、以政代党、以言代法、以权压法、干预插手司法活动的现象依然存在；有法不依、执纪不严、违规不纠的问题在一些地方较为突出；执法司法机关的党员领导者对不规范、不严格、不透明、不文明,选择性执法、趋利性执法等问题监督纠正不力,执法司法领域滥用职权、以权谋私、执法犯法、贪赃枉法滋生,人民群众反映强烈。既挑战了法律底线,又触碰了党规党纪的高压线。

　　五、党内监督制约规范不健全、执行不到位。监督制约是保证制度高效规范运行的法宝之一。目前存在的问题是:党内依法依规履职的权力清单、责任清单、义务清单制度长期不健全；依法依规行使权力的程序不规范；监督制约机制及执行存在不少漏洞与真空。比如,民主集中制、双重党组织生活会、重大事项报告制度、家属亲友及特定关系人不得插手领导干部执掌权力的范围、领域及行业等制度执行打折扣留余地,权力运行公开透明制度在某些领域、某些环节形同虚设等等；一些行之有效的述职、述廉、述法、巡视、督察、接受质询、问责、诫勉谈话、异地任职、职业回避、职业禁止、财产公开、职务消费等监督制约制度有的执行不力、有的形同虚设、有的缺乏创新性。

　　六、对党员干部的政绩考核评价体系及标准不科学不完善。科学完备的考核体系及考核标准是引领执政者、领导者深化改革、推动发展、保障人权、维护公平、实现正义、促进和谐、增进人民福祉的方向标。长期以来,我们忽视建立科学的党员干部政绩考核办法,比如:考核标准方面,现行对党组织领导班子和党员领导干部实绩考核评价体系和标准方面缺了“法治统领”这根筋,没有把“逾越法律红线”作为一票否决。考核重点方面,有的以经济社会发展考核代替党规党纪贯彻执行的考核。考核导向方面,有的把经济发展的招商引资、投资开发,社会事业的教育卫生、文化产业,综合发展的财政收入、GDP增长等作为“硬指标”,而把法治建设、党的建设作为“软指标”。考核方式方面,只注重“述职述廉”,没有把“述法”纳入政绩评价体系。考核结果应用方面,往往“以GDP论英雄”、“以经济指标论优劣”,有的甚至把“敢碰法律底线”当作“有闯劲有能耐有作为”的“好干部”委以重任,形成“带病提拔、带病上岗”。在相同条件下,没有把法治素养好、依法办事能力强作为党员干部优先提拔使用的“硬件”。党员领导干部的能力评价体系缺乏系统性协调性,考评指标设定交叉重复、考察主体多元、考评结果运用不一,存在“碎片化”问题。