摘要：以提升监禁刑制度治理效能为目标，从法律地位、立法理念、体系结构、立法方法、立法导向等五个方面，通过对同属于刑事执行法范畴的《社区矫正法》与《监狱法》进行比较研究，在充分借鉴《社区矫正法》立法经验的基础上，提出《监狱法》修改应强化其基本法律的地位，明确监狱工作促进罪犯重新融入社会、全社会共同参与、年重罪犯改造主体地位等理念，增加法律责任和法律保护规定、加强街接配套、坚持问题导向等一系列鲜明观点，以期为《监狱法》修改提供参考。

    关键词：效能 立法 社区矫正 比较借鉴

 

    十九届四中全会强调“把我国制度优势更好地转化为国家治理效能”，五中全会进一步提出“国家治理效能得到新提升”的发展目标，这为进一步健全完善中国特色社会主义刑事执行制度指明了前进方向。一般来说，提升治理效能有三条路径：一是加强制度建设，通过不断完善和优化制度体系，以更加科学完备的制度实现“立治有体，施治有序”，为提升治理效能奠定坚实基础；二是提高制度执行力，通过高水平的制度执行，把制度优势转化为治理效能；三是加强执行监督，通过对制度执行的监督考核、效果评估和问责追究，确保制度得到正确、有效执行，促进治理效能提升。实践证明，新时代中国特色社会主义刑事执行制度在提升国家治理效能，特别是提升犯罪治理效能，维护社会稳定和安全方面，具有强大生命力和巨大优越性。监禁刑制度是中国特色社会主义刑事执行制度的重要组成部分。将监禁刑制度的制度优势更好转化为犯罪治理和监狱治理效能，主要通过完善监狱法律制度，提升监禁刑制度的执行力和对监禁刑制度执行活动实施监督来体现。囿于篇幅所限，我们主要聚焦于监狱法律制度的完善，提出《监狱法》修改的意见、建议。

    一、在法律地位上，《监狱法》修改强调其基本法律的地位

    关于《监狱法》的法律地位，长期以来，理论界和实务界存在争议，一定程度上影响了《监狱法》有关规定的落实和有关主体法定协助义务的履行。在监狱行刑实践中，《监狱法》有时被视为司法行政机关，甚至是监狱一家的法，其他法定义务主体在配合协助监狱开展有关工作时，参照《刑法》《刑事诉讼法》，甚至“两高”司法解释的相关规定作为执法依据，而不是参照《监狱法》为依据。这造成《监狱法》法定义务主体履行法定协助义务不积极．配合监狱工作不顺畅，甚至相互推诿扯皮，社会支持系统发挥作用不充分，从而严重影响了监狱行刑效能的发挥。

    《社区矫正法》在立法过程中，比较重视法律地位问题。《社区矫正法》第1条明确规定，本法的制定依据是宪法。①这种规定比2012年《社区矫正实施办法》、2016年12月《社区矫正法（征求意见稿）》以及2019年6月《社区矫正法（草案稿）》在法律位阶方面提升了一大步，充分肯定了《社区矫正法》作为刑事基本法律的属性。基于刑事基本法律的地位，《社区矫正法》明确规定了参与社区矫正工作的所有主体的权利（权力）和义务（职责），这为社区矫正法律制度的有效实施提供了保障。

   笔者认为，《监狱法》与《社区矫正法》同属刑事基本法律，都应由最高国家立法机关制定颁布。建议这次《监狱法》修改提高立法站位，强调其刑事基本法律的属性，充分肯定其作为国家治理体系“底线法”和“后盾法”的基本定位，为全体公民设定法定权利和义务，为有关部门规定法定职权和职责，从而为提高监禁刑执行效能创造条件。

    二、在立法理念方面，《监狱法》修改应明确其价值取向

    立法理念是立法之魂，体现了立法价值取向，影响着立法着力点和制度设计方向，更影响法律制度的效能。现行《监狱法》颁布于26年前，当时的立法理念是依法治监，即依据法律制度规范监狱工作，主要着力点是解决监狱执法行为有法可依问题。所以，《监狱法》将最重要的监狱行刑活动都纳人法律规范的范畴，确保依法行刑。比如，规定“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育”等。应该说，从依法治监的角度评估法律效能的话，现行《监狱法》的效能毫无疑问是令人满意的，对于我国监狱工作的规范运行，健康发展发挥了重要作用。

   但是，需要注意的是．现行《监狱法》颁布实施26年来，我国经济社会结构、政府执政的理念、国家的刑事政策以及社会公众的思想观念都发生了深刻的变化。《监狱法》在实施过程中．仍然存在与经济社会发展不相适应的情况与问题（比如“大墙思维”“单打独斗”等），影响了监禁行刑效能的发挥和行刑目标的实现。这次修改《监狱法》，需要适应经济社会发展新需求新期待，引入刑事执行立法先进理念，明确修法价值取向，对立法理念及时做出更新，进一步提升《监狱法》效能。

   《社区矫正法》亮点之一是立法理念非常清晰．即充分体现宽严相济刑事政策精神，强调尊重和保障社区矫正对象人权；进一步强化社区矫正工作的“帮扶性”，②促进社区矫正对象“真正”回归社会，③以社区矫正对象融入”社会为基本价值追求，同时特别强调社区矫正工作是一项复杂的系统工程，不是司法行政机关一家的事．需要多方力量协同推进，共同合作．促进社区矫正对象顺利回归。这为《社区矫正法》的篇章结构、立法重点、工作原则、工作架构、工作机制、部门职责和权利义务等的设计提供了逻辑

①《宪法》第28条“……制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”第38条、第40-46条，分别规定了罪犯享有人格尊严、通信自由和通信秘密、申诉、控告和检举、劳动、休息、物质帮助及受教育等权利，这些都是制定《社区矫正法》的根据。

②吴宗宪：《我国社区矫正法的重要价位》，载《中国司法》2020年第2期，第82页。

③阿鑫：《真正的回归是融入社会》，成《民主与法制) 2011年第7期，第24, 25页。

 

起点。比如，将“教育帮扶”措施由“法定义务”调整为“社区矫正对象的合法权益”，取消2012年《社区矫正实施办法》中的“双八”规定等等，①就体现了尊重和保障社区矫正对象人权的思想。又比如，《社区矫正法》专设“机构、人员和职责”一章，集中规定了参与社区矫正工作的各类主体的权力（权利）与义务，积极回应了社区矫正工作是一个复杂的系统工程的基本属性。再比如，为充分体现社区矫正工作的“帮扶性”“回归性”的价值选择，《社区矫正法》确定了“一个统筹，四大主体”的工作架构，邹成了“党委政府统一领导，司法行政机关牵头组织，公检法司（监）分工配合，民政、人社、财政等职能部门协调合作，社会力量广泛参与”的工作机制，充分体现“帮扶”的“自愿”属性和“矫正”的“回归”属性，在确保监管措施落实的前提下，更加重视帮扶工作，强调矫正以不干预为原则，干预为例外，避免对社区矫正对象正常工作和生活造成不必要影响。正是先进的立法理念确保了《社区矫正法》拥有较高的立法质量。

   笔者认为，从积极回应26年来我国经济社会发展取得的进步，推动落实刑罚执行一体化，充分体现刑事司法及人权保障理念的更新和进步，反映监狱管理和罪犯人权保障发展趋势的角度出发，应在《监狱法》修改中进一步明确以下理念：一是确立促进罪犯重新融入社会的目标。实践中，尽管监狱行刑也强调罪犯回归社会，但这里的“回归社会”特指受到监禁刑惩罚的人员在解除被隔离监禁或关押改造状态之后，开始返回社会的一种行为态势。而“融入社会”，则是指受到监禁刑惩罚的人员在刑满释放后，再次重新参与、融入正常社会工作和生活．成为真正社会人的一种行为结果。显然．“融入”

①“双八”规定：即2012年《社区矫正实施办法》第15条规定，社区矫正人员应该参加公共道德、法律常识、时事政策等教育学习活动，增强法制观念、道德素  质和悔罪自新意识。社区矫正人员每月参加教育学习时间不少于8小时。第16条规定，有劳动能力的社区矫正人员应该参加社区服务，修复社会关系，培养社  会责任感、集体观念和纪律意识。社区矫正人员每月参加社区服务时间不少于8小时。

②社区矫正法确立了“一个统筹、四大主体”架构：一个统筹是“社区矫正委员会”，四大主体是：工作管理主体、执法相关主体、管理协调主体和工作参与主体。社区矫正委员会由地方人民政府根据工作常要设立，负贵统筹协调私指导本行政区  城内社区矫正工作，进一步加强党委政府时社区矫正工作的领导；社区矫正工作管理主体是司法行政机关社区矫正机构及其委托机构司法所；社区矫正执法相关  主体主要是人民法院、人民检察院、公安机关和监狱等政法机关；社区矫正管理协调主体主要包括民政、人社、封政、教育、卫计委、工商、税务、编办等政府相关职能部门和工会、共青团、妇联等社会团体；社区矫正工作参与主体主要包括家庭、学校、企事业单位、社区、社区组织（党建组织、自治组织、两新组织等）  及其社会工作者、志愿者和社区居民等。《社区矫正法》设计的社区矫正工作格局，肯定了社区矫正工作足一项复杂的系统性工程。不是司法行政机关一家的事  情，明确了各部门之间配合协作的义务，有利于解决长期以来各有关部门参与社区矫正工作意识和积极性不高，配合协作不力的问题，调动各有关部门和社会力量参与社区矫正工作的积极性，也有利于杜绝部分地方把主要精力放在建立机构、场所、要编制的并端。

 

要求更高，更为准确，更符合监狱行刑目标。当前，“帮助罪犯重新融入社会”已成为国外监狱法规修改完善和制度发展变化的基本共识。①监狱工作应基于绝大多数罪犯最终要回归社会的事实，既应强调剥夺罪犯的人身自由，使其受到惩罚，又应在社会各界的支持配合下，积极做好思想、行为、技能等方面的改造矫正工作．使得罪犯刑满释放后，不仅能“回归社会”，更能“融入社会”，预防和减少再次犯罪。二是明确全社会共同参与监狱工作。这一点体现了监狱行刑社会化的要求。监狱的封闭性与罪犯的回归性存在逻辑上的悖论。国际刑事司法领域普遍认为，矫正罪犯和促进罪犯重新融入社会不仅仅是监狱的责任，更是全社会的责任。②罪犯改造工作是一个系统工程，需要多部门分工、协调、配合，全社会共同参与、共同治理，这既是权利．也是义务。只有各类主体共同参与配合，才能持续提升监禁行刑效能．达到共建共治共享的目标。三是重视罪犯改造主体地位。尊重行刑规律是提高行刑质量的前提。罪犯和监狱民警都是监禁行刑法律关系的主体。对于改造工作而言，罪犯是自我改造的主体。在监狱民警的引导下．只有充分调动罪犯的改造积极性，让罪犯自我反省、悔罪、救赎，才能真正提高改造质量，预防和减少重新犯罪。在《监狱法》修改中，应明确罪犯改造主体地位，体现和保障罪犯在改造活动中的知情权、参与权、选择权和自主权，让罪犯真正成为自我改造的主体，确保改造质量。以上立法理念，有利于增强监狱法律制度的执行力，提高监禁行刑质量和效能。

   三、在体系结构方面．《监狱法》修改应增加法律责任和法律保护的规定

    通常，一条完整的法律规范应包括假定、处理和制裁三个部分，彼此密切联系、缺一不可。同样，对于一部完整的法律来说，应该有法律责任章节和法律保护内容，体现法律的完整性、规范性和对依法实施法定行为的保护性。法律责任是一部法律的必要组成部分，是区别法律与其他行为规范的重要标志，③是法律强制性、严肃性的重要体现，更是确保法律规定得以有效执行的最重要手段。

   从体系结构看，《社区矫正法》与《监狱法》的主要差别是《社区矫正法》设立有法律责任专章。《社区矫正法》立法过程中，立法者关注到了法律规范的完整性问题，比较重视法律责任和法律保护。在规定社区矫正所有相关主体法定职责义务的基础上，通过设定“法律责任”专章．在法律责任条款中，明确所有主体违反相关法律义务，实施有关违法犯罪行为应该承担的法律后果，体现了国家强制力，解决了社区矫正实践中长期存在的“法定义务主体不履行或不当履行义务没有相应法律后果”的痛点问题，为真正落实《社区矫正法》提供了重要保障。④同时，《社区矫正法》在法律责任一章，设立专条，规定了法律保护的内容，明确规定社区矫正机构工作人员和其他依法参与社区

①司法部预防犯罪研究所课题组：《近年来国外监狱法规发展变化及对我国（监狱法》修改的思考借鉴》，载《中国司法》2019年第6期，第100页。

②司法部预防犯罪研究所课题:《近年来国外监狱法挽发辰变化及对我国<监狱法>修改的思考借鉴》，载《中国司法》2019年第6期，第101页。

③④吴宗宪：《我国社区矫正法的重要价位》，载《中国司法》2020年第2期，第83页。

 

矫正工作的人员依法履职受法律保护，不因依法履职行为受到不法伤害。这解决了实践中长期存在的社区矫正工作人员因执法问责过严而产生的执法顾虑问题。对于社区矫正机构工作人员和其他依法参与社区矫正工作人员的近亲属，《社区矫正法》也同等做出保护性规定，这有利于参与社区矫正工作的人员安心工作。①

   现行《监狱法》法律责任和法律保护内容较为缺乏，一定程度影响了《监狱法》的准确执行和有效落实。比如，《监狱法》第17规定，有严重疾病需要保外就医的罪犯，可以暂不收监，由交付执行的人民法院决定暂予监外执行。然而，实践中，对此情形，很多情况下，人民法院并没有做出暂予监外执行的决定，而是判决监狱收监执行，这给监狱管理带来了诸多挑战；又比如，第54条、第66条规定，罪犯的医疗保健、文化和

职业技术教育列人监狱所在地区的卫生防疫计划和教育规划。可是目前，罪犯的医疗保健、文化和职业技术教育仍然主要由监狱来承担；再比如，第68条规定，国家机关、社会团体、部队、企业事业单位和社会各界人士以及罪犯的亲属，应当协助监狱做好对罪犯的教育改造工作。尽管法律规定了这些主体的协助义务，但是实践中，他们发挥的作用不是很理想。一个重要的原因就是《监狱法》缺乏法律责任规定，不履行相关法律义务，不会产生不利法律后果。加之，法律保护方面的内容不够，又影响了监狱民警执法积极性。“法定义务主体不履行或不当履行义务没有承担相应法律后果”“罪犯嚣张、民警受气现象一定范围内存在”“民警因执法行为被过度追责出现不愿管、不想管现象”等问题，已经成为制约监狱行刑效能发挥的痛点和堵点。

   《社区矫正法》用专章规定法律责任，通过追究失职失责人员的责任，达到提高制度执行力，保护相对方权益的目的，通过设立专条明确对执法人员依法履职行为实施保护，对执法人员及其近亲属进行人身保护的做法，可以为《监狱法》修改提供借鉴。我们认为，基于完善立法体系结构的需要，很有必要在明确监狱执法工作机制和部门职责义务的前提下，增设法律责任专章，通过追究法律责任，确保法定职责与义务的履行，增强制度的执行力；增加对监狱民警及其近亲属的保护条款，消除民警执法顾虑，保护民警行刑积极性，更好落实行刑法律制度，提升行刑效能。

   四、在立法方法方面．《监狱法》修改应遵循立法规律

    党的十八届四中全会提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。立法工作涉及法律关系主体利益的重新调整与分配，是专业性很强的技术工作。因此，应围绕完善立法方法，遵循立法规律，实施科学立法、民主立法、依法立法。《社区矫正法》在立法过程中，比较好地坚持了这些方法和要求，取得了较好的立法质量。具体来说，在立法方法方面，《社区矫正法》具有以下特点：1．注重现实性与前瞻性相结合。社区矫正立法立足现实，尊重国情、社情，充分考虑社区矫正16年实践工作对立法的迫切需要，系统把握和体现社区矫正工作未来的发展趋势。比如，第27条规定，社区矫正对象离开所居住的市、县或者迁居，应当报经社区矫正机构批准。社区矫正机构对

①王爱立主编：《中华人民共和国社区矫正法解读》，中国法制出版社2020年版，第357-363页。

②关于法律保护，现行《监狱法》只在第5条（监狱的人民誉察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护）中作了原则性规定。

 

于有正当理由的，应当批准；对于因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动的，可以根据情况，简化批准程序和方式。这一规定兼顾了对社区矫正对象日常监管的需要和社区矫正对象未来正常工作、生活的需要。2．注重衔接、借鉴和制度配套。首先．《社区矫正法》注意处理好与刑事基本法律之间的关系，对于应由刑法、刑事诉讼法规定的实体性内容，立法不再重复规定，只做衔接性处理，①避免制度规定冲突。其次，充分借鉴古今中外相关立法工作经验。比如，增设“法律责任”专章，确保制度执行力；借鉴《监狱法》，引入表扬、训诫等奖惩措施，增强制度科学性。最后，与《社区矫正实施办法》、有关社区矫正的行政规章等规范性文件的立、改工作同步推进。《社区矫正法》出台后，立即着手修改《社区矫正实施办法》，形成《社区矫正法实施办法》与《社区矫正法》同步实施，确保制度规定相互支撑。3．完善立法语言。努力解决语词涵义模糊问题，尽可能减少因法律规范表达上的歧义影响制度落实的效果。比如，第20条规定，用“五日”“十日”的时间表述代替通常使用的“立即”“及时”等用词，杜绝了实践中有关部门对法条理解的分歧。4．坚持民主立法。早在司法部主导社区矫正立法工作阶段，不仅广泛听取了司法行政系统，特别是社区矫正系统和监狱系统的意见，而且多次征求“两高”、公安部、人保部、民政部、教育部、卫计委、财政部等有关部委和部门的意见。在原国务院法制办和全国人大法工委主导立法阶段，公开征求全社会意见。通过社会各界对有关法律规定取得广泛共识，确保《社区矫正法》立法质量，达到“良法善治”的目标。

   笔者认为，《社区矫正法》在立法方法方面的上述经验值得《监狱法》修改时加以借鉴。一是《监狱法》修改应兼顾现实需要与理性前瞻。以规范监狱法律关系主体权利义务为着力点，②充分考虑《监狱法》需要调整的法律关系的复杂性，立足监狱执法实践需求，把法律的稳定性与变动性，修法的力度与现实可承受程度结合起来。比如，为解决现实中监狱民警执法顾虑问题，建议建立监狱民警依法履职保护制度；为进一步规范监企关系，解决现实中监企没有彻底分开问题，推动深化监狱体制改革，有必要以修法形式确定监狱企业的法律性质、定位、职权及与监狱之间的法律关系；为进一步完善刑罚执行制度，给未来加快刑罚执行一体化改革提供法制保障，有必要以修法形式明确监狱与社区矫正机构之间的衔接配合机制，丰富刑释人员安置帮教内

①司法部社区矫正管理局姜爱东局长在全国人大常委会举行的新闻发布会上答记者问，https://3g.163.com/dy/article/FC7BI67BO514NVI8.html, 2020年9月10日访问。

②这足《社区矫正法》亮点之一。由于在立法过程中，时于社区矫正工作四类适用时象的性质，理论界、实务界有不同认识，影响了对社区矫正性质的理解。《社区矫正法》从立法调整的法律关系入手，既考虑国家与罪犯之间的惩罚与被惩罚的关系，又考虑更多参与者与非犯之间的矫正与被矫正的关系，从而科学地将社区矫正法的立法目的之一由《社区矫正法（苹案）》中的“正确执行刑罚”调整为“保障到事利决、刑事裁定和甘予监外执行决定的正确执行”。王顺安：《论（社区矫正法）的五大立法目的与十大引申意义》，资料来源“社区矫正宜传网" (2020  年6月24日）http;//www.chjzxc.com/index.php/Article/info/id/15684.htrN, 2020年9月12日访问。

 

容，等等。二是《监狱法》修改应坚持“开门立法”。破除“大墙思维”“单兵作战”的思维惯性，充分动员社会各界力量参与立法过程，广泛听取理论界、实务界的看法，充分重视基层一线执法人员，甚至可以以适当方式听取服刑罪犯的意见建议，全面反映不同法律关系主体的利益诉求，不急功近利，宁可缓，不可急，有序推进修法进程，真正把《监狱法》修改工作变成全社会共同参与的活动，形成立法共识，提高立法质量。三是《监狱法》修改应加强与国内有关法律的衔接，重视吸收联合国有关规范性文件的立法经验。一部法律的实施效能与相关法律之间的衔接配合程度密切相关。《监狱法》修改应充分考虑与《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《社区矫正法》等刑事法律，《民法典》《劳动法》《义务教育法》等民事法律，刚刚修订的《未成年人保护法》等社会法以及正在制定修改的《看守所法》《人民警察法》《预防未成年人犯罪法》等有关法律的有效衔接，充分考虑并吸收《囚犯待遇最低限度标准规则》《公民权利和政治权利国际公约》等联合国文件有关内容，确保修改后的《监狱法》与有关法律和联合国文件相互支撑。四是《监狱法》修改应重视制度配套。借助下位法进行细化补充，制定相关的细则、办法，促进新法律的有效实施，提高制度执行力。比如，同步制定出台《＜监狱法＞实施细则》《监狱人民警察依法履职保护规定》，完善《监狱罪犯会见通信管理办法》《监狱分类、设置、建设标准》《监狱罪犯死亡处理规定》《监狱罪犯服刑规范》《监狱教育改造工作规定》《教育改造罪犯纲要》《暂予监外执行规定》等。五是《监狱法》修改应注重规范立法语言。在立法语言方面，关注文字表述的严谨性，杜绝执法歧义，增强执行效果。在吸收《社区矫正法》立法经验的同时，更应警惕其存在的立法语言缺陷。比如，《社区矫正法》第36条规定，“社区矫正机构根据需要，对社区矫正对象进行法治、道德等教育，增强其法治观念，提高其道德素质和悔罪意识”，其中“需要”，是社区矫正机构工作需要，还是社区矫正对象矫正需要，涵义不清，影响执法效果，等等。通过重视立法的现实性与前瞻性，坚持“开门立法”，强化制度衔接配套，规范立法语言等方面的努力，真正提高《监狱法》修法的质量，完善监狱法律制度，为“善治”创造条件。

    五、在立法需求方面．《监狱法》修改应坚持问题导向和需求导向

    任何一部法律都是时代的产物，与当时的经济社会发展状况相适应。《社区矫正法》就是在我国公民权利意识不断增强，人权事业取得很大进步，宽严相济刑事政策全面实施的背景下，全面总结16年来社区矫正工作经验成效，特别是积极回应《社区矫正实施办法》落实过程中暴露出来的突出问题和实践需求制定出来的。比如，为了解决长期以来，社区矫正工作实践中，相关部门之间存在的配合不力、推诿扯皮问题，《社区矫正法》增设专司统筹协调职责的“社区矫正委员会”；针对实践中存在的社会力量参与社区矫正工作不充分问题，作出了相应的制度设计，对有关机关在社区矫正中的衔接配合程序，尽可能予以细化，增强操作性，①通过确立奖惩制度，鼓励和约束社会力量参与社区矫正工作；为了解决社区矫正决定机关与县级司法行政机关因核实居住地产生分歧影响社区矫正执行地确定问题，《社区矫正法》取消了“核实居住地”

①王爱立主编：《中华人民共和国社区矫正法解读》，中国法制出版社2020年版，第392页。

 

制度，明确规定社区矫正决定机关应当确定社区矫正执行地，并通过变更执行地制度弥补“确定社区矫正执行地”制度可能产生的新问题；为了解决县级司法行政机关因缺乏相应的强制执行权而可能引发社区矫正对象在被提请撤销缓刑、假释和被决定收监执行期间发生逃跑或社会危险的，《社区矫正法》新增“逮捕”制度，并赋予公安机关执行逮捕和实施追逃的职权。正是因为《社区矫正法》积极回应了我国经济社会发展阶段和环境，特别是社区矫正工作现实需求，从而提高了立法的“韧性”“延展性”和“适应性”。

    法律的生命在于实施。再好的法律，只有通过有力的落实，才能达到预期的效果。随着法律实施内外部运行环境的深刻变化，再好的法律制度都会出现需要修改完善的问题。《监狱法》同样如此。现行《监狱法》颁布26年来，我国经济社会发展取得了巨大进步，监狱的行刑环境发生了很大变化，押犯结构、犯罪类型等也有了新变化，监狱行刑实践中出现一系列重大问题，急需通过《监狱法》修改予以解决。我们认为，这次《监狱法》修改应积极借鉴＜社区矫正法》立法有关经验，聚焦问题导向和需求导向，根据行刑环境的变化，客观全面反映行刑实践中存在的问题，遵循党中央有关监狱工作的决策部署和我国社会转型与体制转轨的形势需求，反映监狱行刑实践发展需要，重点解决长期制约监狱工作科学发展的难点、热点，特别是痛点、堵点等突出问题。这是提升监禁行刑效能的需要，也是《监狱法》修改的历史使命。具体来说，应着重解决以下几个问题：一是针对“监狱对其他刑事司法机关在履行法定配合义务时缺少约束力”的问题，应强化监狱对公、检、法机关及社区矫正机构的约束力，实现公、检、法、司四机关在监禁刑行刑实践中分工负责、相互配合、相互制约。二是针对“监管安全的片面强调冲淡了改造工作的中心地位”的问题，应澄清安全与改造的关系，明确“维护监管秩序是基础，提高改造质量是关键”的原则，突出强化改造工作，努力提高改造工作质量。三是针对“劳动改造被异化，过于追求经济效益，偏离应有的功能目的’，的问题，①应坚持监狱运行经费足额保障，动态调整机制，理顺监企关系，强化习艺劳动，帮助罪犯学得一技之长，为罪犯刑满释放后顺利融入社会创造条件。四是针对“监狱民警权利和罪犯权利‘双向’保障不平衡，罪犯身份意识、服刑意识淡化，监狱民警职业保障水平有待提升，权、责、利不匹配，依法履职保护制度尚未建立，导致不想管、不愿管、不敢管现象突出”的问题，应建立监狱民警依法履职保护制度，充分调动民警改造工作积极性；完善罪犯奖惩制度，合理拉开分级处遇差异，增加对罪犯违规行为的惩罚手段，明确工作标准和程序，引导罪犯真诚悔改，积极改造。五是针对“完善减刑假释暂予监外执行制度、检察监督制度、离监探亲和亲情会见以及社会帮教制度”等问题，应同步设计限制减刑、扩大假释及配套实施的制度措施；健全收监执行制度，破解保外难、收监难；严格界定检察监督范围，明确监狱执法行为和内部管理行为的界限；完善离监探亲和亲情会见的条件、程序、方式，充分发挥亲情帮教作用。此外，应注重将实践中比较成熟、被证明行之有效、符合现代行刑规律的做法，如监狱按戒备等级设置（特别是明确高度、低度戒备等级监狱建设标准、程序）、监狱信息化建设、罪犯危险性评估、改造质量评估、心理矫治等，上升为法律，加以固定。

①郑杰著：《狱内冲突澄明与管控》，厦门大学出版社2017年版，第174-182页。

 

☆作者贾晓文、周勇单位：司法部预防犯罪研究所

摘自《犯罪与改造研究》2021年第1期