周**同志去年在中央政法委“大学习、大讨论”专题研讨班上明确提出，要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的“首要标准”。这是对监狱工作的新要求。作为党和国家的重要专政工具，监狱在任何时候、任何情况下，都必须坚持党的绝对领导，坚决贯彻落实中央领导的指示要求。落实“首要标准”，提高罪犯改造质量，是当前讲政治的集中体现，事关监狱工作全局。

   一、正确理解和把握“首要标准”

   首要标准理念的提出，是根据当前我国违法犯罪的形势和构建和谐社会的总体战略提出来的。

“首要”是什么，是序列之中居于最前位置的。也就是说，监狱的一切工作都要围绕提高罪犯改造质量这个中心展开，而展开的各项工作是否取得实效，重新违法犯罪率居于衡量标准的首位。监狱各项工作标准的制定都应依据“首要标准”而不能另立，都应围绕“首要标准”而不能偏离。首要标准的提出，是一个科学的论断。其科学内涵表现在以下四个方面：

   （一）首要标准体现了监狱监管改造工作作为刑事司法活动的根本目的，符合我国法律规定。监狱监管改造工作实际上承担着刑事执行的角色，处于刑事法律体系中的最后一道工序，即刑事执行的位置。我国《监狱法》把预防和减少犯罪作为立法的根本目的，要求监狱贯彻惩罚和改造相结合，教育与劳动相结合的原则，把罪犯改造成为守法公民。把刑释人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的

首要标准，是我们党“惩罚与改造相结合、以改造人为宗旨”监狱工作方针的具体体现。无论是预防和减少犯罪，还是“把罪犯改造成为守法公民”都要求监狱工作切实把改造人放在第一位，想方设法提高改造质量，最大限度降低刑释人员的重新违法犯罪率。：（二）首要标准体现了监狱工作在构建社会主

义和谐社会中的政治要求，契合了监狱的基本职能。在一个国家的犯罪预防体系中，打击和教育是两个主要的手段，而监狱兼有特殊预防和一般预防的职能作用。监狱每教育改造好一名罪犯，就可以为社会建设增加一份和谐因素，减少一份不和谐因素。只有把刑释人员重新违法犯罪率稳定在可控范围，人民群众的根本利益才有保障，社会的和谐稳定才有可靠基础。如果重新犯罪率居高不下或者不断上升，人民群众就没有安全感，执法为民的社会主义法治理念无从体现，监狱预防犯罪的职能更是成为一句空话。“首要标准”的提出，是站在坚定不移做社会主义和谐社会建设者和捍卫者的高度，对监狱l工作提出的政治要求。

（三）首要标准体现了社会发展对监狱工作新

的必然要求，彰显了科学发展观的核心理念。当前我国正处在对敌斗争复杂期，刑事犯罪高发期，人民内部矛盾凸现期。各项改革进人到攻坚阶段，刑释解教人员重新违法犯罪问题已成为一个影响我国经济社会健康发展的严重问题。在一些黑恶势力万已罪中，刑释人员之所以占一定比例，一个重要原因就是对他们的教育改造工作没有做好，有的还在监管场所交叉感染，犯罪心理进一步强化，犯罪伎俩增多。“首要标准”的提出，突出强调了以人为本的重要思想和基本要求，充分体现了科学发展观的核心理念，要求监狱工作把改造人放在第一位，努力把罪犯改造成为守法公民，让绝大多数罪犯以守法纪、讲道德、有文化、懂技术的合格的社会主义劳动者的身份回归社会，最大限度地减少刑释人员重新犯罪。监狱工作如果不能做到这一点，就不能适应社会发展的新要求。

   （四）首要标准体现了中国特色社会主义监狱制度的内在要求，重申了监狱的根本宗旨。重视对罪犯的教育改造，是我国与西方国家在监狱制度上最本质的区别。建国以来，我们遵循马克思主义“人是可以改造的”理念和监狱工作宗旨，改造罪犯工作取得巨大成就，刑释人员重新犯罪率始终保持在较低水平，充分体现了中国特色社会主义监狱制度的优越性。然而在西方国家，对罪犯就是惩罚和严看死守，重新犯罪率往往高达40％以上。罪犯在改造期间的改造表现，一般预示着刑释人员重新犯罪率的高低。调查显示：“改造期间表现差的罪犯重新犯罪率比改造表现好的重新犯罪率高7倍，没有改造好的刑满释放人员构成了重新犯罪的高发群体。”尽管重新违法犯罪有诸多社会影响，不完全是因为监狱改造的不彻底，不是监狱机关一家力量所能左右，但监管改造质量的高低与刑释人员重新犯罪率高低无疑密不可分，往往起着关键性的作用。从这个意义上说，提高教育改造质量是贯彻落实“首要标准”的核心。“首要标准”的提出，是对监狱根本宗旨的重申和监狱工作理性价值的延展，是监狱民警责无旁贷的历史使命。

   二、贯彻落实“首要标准”存在的矛盾和问题

   （一）思想观念与“首要标准”要求不适应。“首要标准”理念正在监狱系统贯彻落实，但在个别监狱、部分基层民警中仍存在着一些模糊认识，主要体现在三个方面：一是“虚实论”。各级领导机关对监管安全、监狱生产都有明确要求，下达是硬任务、考核是硬指标、奖惩是硬东西。现实面前，监狱部分领导和民警仍然把教育改造当作软任务，“改造人是第一位任务”的意识还没有真正树立起来。二是“畏难论”。认为在经费全额保障不足、监管改造设施不到位，教育改造方式方法落后的背景下，实现“首要标准”的软硬条件均不完全具备，难以实现。三是“无关论”。有的监狱民警还存在“铁路警察分段管理”的习惯思维，没有认识到重新犯罪与监狱改造工作的内在联系，认为重新犯罪原因复杂，“监内”管不了“监外”，监狱没有责任承当降低重新犯罪率的重任。

   （二）改造措施与“首要标准”要求不适应。罪犯教育改造的内容、方法、手段跟不上社会形势发展  的要求，主要表现在“过去的不管用、现在的不够一用”。一是人出监教育有待加强。入监甄别、心理测：试、改造建议等工作不深人不细致。出监教育的机  构、人员、时间、内容不落实，再犯罪预测工作开展；不够，无缝对接不够主动。二是“三课教育”有待规范。思想教育要进一步增强实效，文化教育要进一一步落实，职业技术教育要进一步强化，适应罪犯刑释后就业谋生的需要。三是个别化矫治有待完善。缺乏“一人一策”，针对不同罪犯的思想特点实施有效思想改造的办法不多，互动式、开放式教育不足。：各级领导带头施教的作用发挥不够。四是心理矫治工作发展不平衡，作用发挥不明显。五是监区文化建设有待加强。经常化、制度化有差距。全员参与不够，文化特色需要打造与提炼。六是教育改造标准化、信息化建设需要加强与提高。

（三）工作保障与“首要标准”要求不适应。一是：教育改造经费不足。目前，按司法部规定，各省对教育改造经费按罪犯170元／人的标准拨付，这项经费只能用于教育改造基本开支，标准偏低。二是教育改造硬件设施不足。有些监狱缺乏必要教学场l地、设施，教材陈旧落后，师资力量不足。三是教育改造时间难以得到保证。部分监狱为追求经济效益，时间主要用在生产劳动，加班加点劳动是常事，教育改造时间常常是利用罪犯晚上间隙见缝插针地开展一些教学活动。"5＋1＋1”的教育模式在基层单位没有认真落实。

（四）工作机制与“首要标准”不适应。需建立健全与“首要标准”要求相适应的教育改造领导机制、考核机制、激励机制。大教育的格局尚未形成，齐抓共管的力度不够。教育改造考核深人不够，存在不严、不细、不实的现象。考核结果与考绩、评先仓」优结合不够，在有的单位还存在二张皮的状况，缺乏激励和推动作用。另外，现行的罪犯改造质量评估方式，改造标准形式化、单一化，有待进一步改进、完善。

（五）民警素质与“首要标准”不适应。监狱机关受人事管理机制等因素限制，入口不宽、出口不畅，监管改造人才引进少，队伍活力不足。在民警教育培i)i方面，还未建立系统、科学的教育培训工作机）制，继续教育力度不大，民警队伍知识更新缓慢。个另}J民警的专业化水平和综合素质不高，在谈话教育中“说”不过罪犯，在管理冲突中“辩”不过罪犯。教育改造战线的力量配备较薄弱，一些民警对先进的技术方法学不会、用不了。罪犯教育改造难度的增大、监管工作检验标准的提高与民警队伍专业化程度不高，成为落实“首要标准”的一个突出矛盾。

   三、贯彻落实“首要标准”的基本思路

   （一）更新观念是落实“首要标准”的前提和基础。

   把刑释人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，是监狱机关一场从思想观念到实际行为的深刻变革。监狱机关要采取多种有效手段和措施，大力宣传首要标准，使首要标准的理念真正深人人心。一是要树立“改造罪犯是硬任务”的理念。各级党委，特别是主要领导要把落实首要标准、提高改造质量作为第一政绩、第一责任，抓在手上、放在心上、落实到行动上，动真格，出实招，干实事。二是要树立“齐抓共管”的理念。落实首要标准，教育改造工作是主战场、教育改造职能部门是主力军、教育改造起着主导作用。但强调教育改造，不能否认其他手段的改造作用。要防止不适当夸大教育功能，忽视其他手段综合改造作用的倾向。落实首要标准，一定要齐抓共管，形成工作合力。要走出实现“首要标准”只是教育部门的事，只是从事罪犯教育工作人员的事的误区，构筑监狱内部职能部门互动、监狱内外互动的大教育格局。三是要树立“讲质量、出精品”的理念。从某种意义上说，监狱是一个特殊的企业，罪犯是特殊的产品，而教育改造就好比企业的生产过程。加强“生产过程”的管理，使之无瑕疵，无纸漏，努力让“产品”更优、质量更高，才能交给社会更多的合格“产品”。如果监狱交给社会的是废品、次品甚至危险品，就说明监狱“生产过程”的失败。四是要树立教育社会化的理念。改造罪犯是一项复杂的系统工程，仅靠监狱自身力量是难以完成的，必须充分依靠社会公众，争取社会各界对监狱和罪犯改造工作的关心和支持。我们在改造工作中要尽可能地利用社会资源，整合社会力量，实现狱内力量和狱外力量的有机结合，监内改造和社会帮教的完美衔接。

   （二）强化“三课教育”是落实“首要标准”的切入点。

   做好教育改造工作，提高教育改造质量，使罪犯真正痛改前非、重新做人，是降低重新违法犯罪率的关键。毛泽东同志曾指出：“人是可以改造的，就是政策和方法要正确才行”。落实首要标准，要求；我们紧扣时代脉搏，科学认识罪犯，进一步加强和一改进教育改造工作。

1、强化思想政治教育。要把思想政治教育作为教育改造工作的主线和第一位任务，贯穿于改造罪犯的全过程，使之无处不在、无时不有。要结合新形势，调整基础性常规政治教育课的份量，同时紧扣各个时期监管改造工作的重点，加强专题性、应时：口性、阶段性的主题教育活动。继续加强罪犯的法律常识、认罪悔罪教育、公民道德和形势政策教育。既要坚持正面灌输，努力形成高压态势，又要注重从刁、处着手，通过用案例说法、典型示教、讲评点评等，使罪犯听得进、看得见、摸得着，能够人耳人脑。要通过思想政治教育，让罪犯认识到监管改造的严肃性和接受教育的不可抗拒性，以及抗拒改造的危害性，树立改造信心，形成长远改造动机，走积极改造的道路，不想重新犯罪。

2、强化文化教育。文化教育很重要，正如古人所说的，知书才能达礼。抓好文化教育，提高文化素）质，才能让罪犯增强修养，远离犯罪。要着眼于罪犯素质提高，根据强迫与自愿相结合的原则，分层次！进行，监狱坚持以办好扫盲、小学班为主，而对初中以上则采取个人自愿的原则，有兴趣的可以参加函大、自考等高学历层次的学习。要实施监区文化建设工程，开展丰富多彩文体活动，打造监内“文化精品”。如举办监区文化艺术节、办好罪犯艺术团、编好监狱小报、创作高质量的监内文化作品等，从而用正确的思想教育人，用优秀的文化引导人、用良l好的精神激励人，增强罪犯远离犯罪的免疫力。3、强化职业技术教育。罪犯就业有门路，谋生有活路，才不会走重新犯罪的老路。监狱要加大罪l犯职业技术教育力度，培训罪犯掌握谋生的劳动技能为罪犯刑满回归社会创造条件，使之不必因没有出路而重新犯罪。在教育的机制上，要注重与社会接轨，将师资请进门，充分利用社会力量联合办校，发放社会认可的技能证书。在教育内容上，要根据市场需求，以谋生为导向，以实用为主，兼顾兴趣爱好，大力开展岗位培训和各类兴趣班，让罪犯形成不断求知学技的良好氛围。在教育模式上，要立足监狱现有生产岗位培训罪犯技能，在抓好生产管理的过程中提高罪犯劳动技*,通过罪犯劳动技能的提：高，促进劳动效率的提高，监狱企业效益的提高。

    （三）创新教育改造方式是落实“首要标准”的：重点。；

   当前，我们应在完善三大改造手段的基础上，积极运用先进科技手段，创新教育改造的方式、方法，不断提高教育改造罪犯的科学化水平。i

 1、体现针对性，抓分类施教。罪犯情况千差万另。，教育改造必须细分罪犯类别，因人施教。要改变以刑期、刑种为划分标准的分类教育，研究以罪犯的危险程度、恶性程度、改造难度为划分标准的分：类管理、分级处遇、分类教育。同时，抓好顽固犯、危！险犯、“法轮功”类罪犯、艾滋病犯、职务犯等特殊类罪犯的分类教育。要根据不同类型罪犯的心理行为特点，制定个案改造方案，推行个别化矫治模式，逐步做到一人一策，切实防止罪犯在狱内“交叉感

染”。对一些改造难度高的顽固犯、危险犯，可设置l专门监区，单独关押。要统盘考虑罪犯思想、文化、技能，年龄、刑种、刑期、健康状况等，使一切具体的内容、形式、组织方式、实施过程都因人而别，因情而异，因类而定，因时而变。要注意分类教育经验的总结、归纳和提炼。

   2、注重科学性，抓心理矫治。罪犯一般都有心理问题，并且是心理障碍高发的人群之一。在罪犯l劳动由室外向室内、分散向集中、工业向农业转移后，由于长期生活在高压封闭环境之中，活动空间刁、，罪犯心理压力进一步增大，心理疾患和心理危！机进一步加重。这不仅影响教育改造质量的提高，而且直接威胁监狱安全稳定。据有关资料显示，在罪犯中有超过30％的存在各种各样人格障碍，精神疾病的发病率达到5%。周永康同志曾指出：监管场所：要通过创新教育改造方法，强化心理矫治，提高教育改造质量，真正使他们痛改前非、重新做人。我们要把罪犯心理矫治工作作为增强教育改造工作战斗力的重要手段之一，有效化解罪犯心理危机，引导罪犯塑造健康心理。一是要普及对罪犯的心理健康教育，普及率要达到应参加人数的100%。通过广泛的心理健康教育，培养罪犯心理健康意识，使其逐步养成自我心理调适、疏理的习惯与方法。二是要充分运用《中国罪犯心理评估系统》，定期开展心理测试。心理测试既是诊断罪犯心理状况的有效手段，又是进行心理咨询和心理治疗的基础工作。三是要加强心理咨询。应建立心理咨询室，配备一些经过专业培训并取得国家资格证书的心理咨询员和心理医生，专门从事心理咨询和心理治疗工作。在此基础上，组织专家组对重症患者进行诊断和治疗，并对一线民警开展心理矫治工作进行指导和培训。四是要积极开展心理治疗。心理治疗一般采用认知法、领悟法、宣泄法、支持法、劝导法、转移法等。同时，还可根据一般的心理疗法配备一些心理治疗的硬件设施，如音乐治疗室、体育健身室、情绪宣泄室等。五是要在广大民警中深人开展心理咨询师资格培训。每个监狱具备国家心理咨询师资格的警察人数要达到罪犯总人数的1％以上。监狱教育改造科民警都要具备国家心理咨询师资格，每个监狱领导班子中至少有一名成员具备国家心理咨询师资格。

   3、突出时代性，抓科技施教。科学技术是第一生产力。新的历史条件下社会发展迅猛，新科学、新技术层出不穷。如何提高教育改造工作的科技含量，是新时期深化教育改造工作的着力点，在这方面我们要有超前意识。要把国际行刑实践中比较通用的科学技术，较快、较多地运用到罪犯教育改造中去，加速教育改造工作现代化步伐。如建立监狱内部网络教育系统，积极发展电化教育，充分发挥信息化技术在教育改造工作中的积极作用。

   4、力求实效性，抓人出监教育。一是要进一步完善人监教育。确保人监教育的时间、内容落实到位。重点开展法律常识教育、认罪悔罪教育和监规纪律教育，引导他们认罪悔罪，明确改造目标，适应服刑生活。要加强新人监罪犯的个体评估，对其危险程度、恶性程度、改造难度进行评估，提出关押和改造建议书。二是要进一步完善出监教育。罪犯在出监阶段是实现由“监狱人”向“社会人”过渡的有利时期。要建立出监监狱或出监监区，开展集中的出监教育，巩固教育改造成果，帮助罪犯顺利回归社会。

   5、围绕长效性，抓社会帮教。要以“首要标准”为纽带，推进监狱工作社会化，建立起正常化、长期性的“教育协作”网络和一支相对稳定的社会帮教自愿者队伍，充分利用社会教育资源为监狱服务。监狱应主动加强与地方政府、司法部门和社区等的沟通和联系，对刑释人员跟踪回访，特别要对重点刑释人员建立回访档案，在就业安置、生活等方面提供力所能及的帮助。要对罪犯出监后重新犯罪的可能性进行评估，建立刑释人员“回归社会信息数据库”，给社会帮教安置部门提供参考。要积极争取各地政府和各有关部门的重视支持，将刑释人员的帮教安置、义务教育、技能培训等纳人社会治安综合治理体系，认真落实帮教安置措施，给刑释人员提供谋生的机会和就业平台，鼓励他们依法从业、创业，帮助解决他们的实际困难和问题，促使他们顺利融人社会。社区矫正和帮教安置机构也要积极主动掌握情况，超前帮教。对重点人员要专人接送，做到“无缝对接”，使他们迈好新生第一步。

   （四）健全机制是落实“首要标准”的关键。

   落实“首要标准”，必须建立健全与“首要标准”要求相适应的监狱工作运行机制，确保监狱真正把工作重心、主要精力放在教育人、改造人上来。

   1、建立健全落实“首要标准”的领导机制。要明确监狱一把手为教育改造工作第一责任人，形成“一把手”总负责，其他领导分工负责，各部门齐抓共管，共同做好罪犯教育改造工作的领导机制。

   2、建立健全落实“首要标准”的考核机制。要把落实“首要标准”、提高改造质量作为考核监狱领导班子和主要负责人重要指标，作为评价监狱工作政绩的硬性指标。要以明确的目标责任和具体可操作性的标准来衡量考核监狱工作，把落实“首要标准”纳入监狱工作的刚性目标进行考核。在考核方法上，应建立一个统一的、具体的、合理的、可操作的评价标准，将监狱工作情况，特别是“改造目标、改造条件、落实情况”等方面的考核指标，以数字的形式显现出来，便于考核，便于比较，以保证监狱工作评价的公正性、公平性。

   3、建立健全落实“首要标准”的激励机制。各级监狱机关要确立以“改造质量论英雄”的新理念，民警改造任务的完成情况要与其评先评优、职务晋升、工资奖金、岗位津贴等挂钩，以形成正确导向，不断增强各级领导干部和广大民警做好改造工作的责任感和自觉性。要对管教工作基层民警实行倾斜政策，对教育改造能手应实行重奖，激励越来越多的基层民警投身于教育改造工作的主战场，真正实现把眼光盯在监管安全目标上，把功夫下在教育改造工作上的新局面。

   4、建立健全科学的罪犯改造质量评估体系。评估罪犯改造成效，不能仅停留在指标数据或罪犯改造的表面现象分析上，应从罪犯思想改造程度、恶习矫正程度、生活技能的培训程度、文化科学知识掌握程度、法律知识知晓程度、适应社会角色心理：准备程度上，研究制定一个科学、规范、符合实际的／改造质量指标体系和评估办法。对于罪犯个体改造、质量评价的标准可以参照《监狱法》所规定的“将罪一犯改造为守法公民”的工作目标，将罪犯改造成为“守法公民”就是改造质量好的标准。“守法公民”应分两个阶段来认识，第一，释放前表现为认罪服法，罪责感强，遵纪守法，积极改造，养成劳动习惯，掌握劳动技能，犯罪思想根源得到消除，人格得到改善等等。第二，释放后表现为不想、不敢、不必走重！新犯罪之路。“不想”就是法制观念和社会责任感强，道德品质好。“不敢”就是服刑期间失去自由的一乓费保障力度。要从监狱工作的长远发展目标出发，把落实“首要标准”纳人发展的总体规划之中，采取一有力措施，统筹考虑改造工作所需的经费支出，建立全额保障和动态增长的监狱经费保障机制。三是要加大设施和设备保障力度。尚在监狱布局调整中的监狱，要充分考虑改造基础设施建设的需要，为：改造工作的有效开展，提供必要的物质条件。已完成布局调整的监狱，要按要求保障各项改造设施到位，同步进行信息化建设。

（五）素质强警是落实“首要标准”的保障。

万事人为先。民警的素质和教育改造罪犯基本功如何，直接关系着改造罪犯的质量。提高改造质量需要“治监专家”。司法部部长吴爱英在2008年9召开的司法厅局长会议上指出，要通过优化监狱劳教人民警察队伍的人员和知识结构来降低重新违法犯罪率。这就要求我们要逐步培养一支专家型改教育改造专家队伍，带动民警队伍整体素质的提升，为更好地实现“首要标准”提供智力支持和人力能支撑。一是要注重改善民警队伍的知识结构。要调人整完善监狱人民警察考录标准，把具有法学、犯罪行学、教育学、管理学、心理学等知识的人才优先录用要设置进来，进一步改善队伍人员结构。二是要加强民警改造能队伍的专业培训。要根据“首要标准”对民警知识结构的要求，调整完善监狱民警专业培训内容，加大管理教育改造相关专业知识、能力的教育培训力度。要依托省内外大专院校，针对教育改造急需的专业人才，开展在职培训、委托培养以及学历教育等高层次的业务培训，并鼓励民警参加心理学、法律和师范专业的自考和函授学习，对成绩合格的予以奖月要逐步培养一定数量的国家资格心理咨询师、劳个别教育专家、优秀政治教师，使监狱拥有一支思想过硬、业务精通、积极进取、勇于开拓的“教育造专家队伍”，成为推动教育改造工作发展的骨干

力量。三是要广泛深人开展管教标兵和教育改造手评选活动，大张旗鼓宣传表彰杰出、优秀改造才，激发监狱民警钻研改造业务的内驱力。要实“骨干沉淀”，充实基层力量，每一个监区都专人负责本监区罪犯的教育改造工作，发挥手对罪犯的改造作用。

 

作者程颖系湖北省司法厅党委副书记、副厅长，省监狱局党委书记、局长

《监狱理论研究》2009年第5期