就业是民生之本，直接关系经济发展和社会稳定。2008年以来，受金融危机影响，我国经济增速趋缓、出口下滑，严重依赖出口的劳动密集型企业纷纷停产或破产，企业用工需求减少，对广大人民群众就业造成了很大影响。刑释人员作为一名普通的劳动者，作为曾受过刑事处罚的人群，在严峻的就业形势下，如何生存就业，降低重新违法犯罪率？广州监狱带这个课题于2008年底开始，在珠江三角洲地区选择人文环境、地理位置、经济发展状况等具有一定代表性的佛山市为点，观察了解珠江三角洲地区刑释人员生存就业状况。希望通过调查，能窥一斑知全豹，准确分析原因，总结客观规律，为提高罪犯改好率提供准确的科学参数，进而对监狱工作改革有所启发。

   一、调查情况分析

   课题组通过采取问卷调查、随机访问、面对面谈话以及向当地司法所了解等形式，对2004一2007年度广州监狱刑满释放的佛山籍110名刑满释放人员生存就业状况进行了调查。通过分析研究，发现他们具有以下显著特点。

   1、普遍缺乏实用型的劳动技能，出现就业危机。从图表1中可以看出认为在服刑中能学到一些实用技能并对就业有很大帮助的，占20.9%；认为学到一些但不够实用对促进就业作用不明显的，占37.3%；认为基本学不到实用技能，走形式而已或没有帮助的，占41.8%。这些数字在一定程度上说明，目前监狱开设的劳动技能培训存在着学与用脱节的现象。目前全省虽然已全面推开监狱体制改革，但在经费上尚未实现全额保障。监狱为完成上级下达的经济指标和确保无监管安全事故的发生，不得不选择一些技术含量低、靠劳动量来创造利润、危险系数不高的粗放型行业，把见效快、赚钱易的劳动岗位提供给罪犯劳动，至于劳动技能实用不实用，对罪犯在刑释后有无就业帮助摆在了次要地位。其次罪犯普遍文化程度低，如果选择技术含量高的行业，罪犯不易学、不易掌握，监狱因投人培训成本过大、影响生产效益而不愿引入。这是监狱改造经费没有得到充分保障前提下的无奈之措，也是造成刑释人员普遍缺乏实用型劳动技能的重要因素。特别是受金融危机影响，珠江三角洲的一些劳动密集型企业停产或破产或向内地转移产业，刑释人员在狱内所学习掌握的劳动技能对其出狱后找工作的作用更加不明显。（见附表1)

服刑中学习 到的实用技 能对就业有 无帮助	能学到一些 实用技能并 对就业有很 大帮助的	学到一些但 不够实用对 促进就业作 用不明显	基本学不 到实用技 能，走形式 而己	没有帮 助
人数（人）	23	41	33	13
百分比（％）	20.9%	37.3%	30%	11.8%

2.文化水平仍然普遍较低，理解能力较慢。学历在小学以下的占29.1%，初中的占46.4%，高中以上的占24.5%。在访谈中，部分刑释人员感到自己学历低成为阻碍就业的门槛之一。一些刑释人员还表示自己的学历再提高是在服刑中努力学习获得的，但由于狱内文化教育属成人教育，不如外面全日制学校的质量高、效果好，虽然拿到了相同等次的学历文凭，但掌握知识的扎实度大打折扣，造成一些刑释人员有学历无学识或有学历低学识的现象。按照国家有关义务教育规定，对学生进行九年制义务教育，“学生”的概念包括罪犯。罪犯人监服刑后，监狱对没有达到义务教育标准的罪犯强制性组织学习。因此，不少罪犯缺乏学习主动性，因此罪犯学习的效果不佳（见附表2)

文化层次	小学	初中	高中	大专以上
人数（人）	32	51	25	2
百分比（%）	29.1%	46.4%	22.7%	1.8%

3．社会保障不力，刑释人员生活呈两极分化。由于我国社会保障体系不完善，养老保险、失业保险等各种社会基本保障制度不健全，一些刑释人员因一时找不到工作或收人水平不高难以养家糊口，致使生活窘迫，而一些刑释人员因村里年底分红收人高，产生不想就业的思想。一是家住城镇的一些刑释人员既没有其他收人来源，也没有土地分红，只能依靠灵活就业形式—打散工、摆小摊赚钱、搭客，极易形成“在监狱有政府管，回家没人要”的不良心理，进而挺而走险，重新犯罪。二是家住农村的刑释人员基本生活有保障，保障主要来源是土地分红、物业出租。村委会分红多则数十万元，少则几千元，所以部分农村刑释人员自愿闲赋在家，不想就业；还有一些刑释人员将家里的自建民居拿出来出租，收取租赁金，乐享其成，也不愿去就业。

110名服刑人员中只有2人重新犯罪，重新犯罪率为1.8%。绝大多数刑释人员回归社会后都能够遵纪守法、能够较好地重新融入社会，少数处于违法违纪边缘的刑释人员，由于地方司法行政部门及时跟踪帮教，挽救了他们。如刑释人员张某（曾有吸毒史）出狱后，父母拒不让其踏进家门，张某表示自己已改过自新了，但父母仍不让其踏进家门。当地司法所知道此事后，上门做其父母的思想工作，同时在当地暂租民房供张某临时安身。最终，在司法所的努力下其父母接纳了张某。

   5、主要从事社会低层次职业，自主创业成功例子不多。受金融危机影响，珠三角洲地区企业开始转变生产经营方式和产业结构调整，一批技术落后、能耗大的企业破产或迁移内地。据统计，2008年佛山市中小企业关闭1137家，能在当地继续经营发展的企业对劳动者的素质和技能提出更高的要求。刑释人员因没有掌握实用的劳动技能，虽然具有地理优势，却不容易在当地企业找到适合工种。110名刑释人员，目前主要从事社会低层次职业，如农业、服务业、粗放型制造业、零售业或灵活就业等。也有极少数自主创业成功的，但为数不多。

   6.个别刑释人员去向不明，为社会留下隐患。一些地方基层政府机构对安置帮教工作重视不足，刑释人员回归社会后，安置帮教工作没有及时衔接，没有及时对刑释人员进行监督、帮助和扶持。刑释人员为了生存和发展，不得不加人了“流动大军”的行列，离开原居住地到城市或经济发达的乡镇寻找就业机会，造成帮教工作脱节，刑释人员失控，为重新犯罪埋下隐患。

   二、原因探讨

   根据对110名刑释人员的调查进行综合分析，影响他们生存就业因素有多方面，既有监狱方面的原因，也有个体原因，更有社会方面的原因。

   （一）个体因素

   1．文化素质和年龄偏低。由于文化素质较低，法制观念不强，自控能力较差，所以在处理问题、解决纠纷时往往带有较大的随意性和偏激性，一旦遇到挫折，就容易失去理智走上极端，重新走上违法犯罪道路。

   2.思想负担较重。虽然绝大多数刑释人员能改恶从善、悔过自新，但在现实的社会大环境里，仍然有不少刑释人员不同程度地背上了思想包袱，怕别  人说闲话，怕被社会歧视，缺乏重新融入生活的勇  气，缺乏自主创业的锐气，遇到挫折干脆采取消极  回避态度。这也是一部分刑释人员宁愿在家吃分红  或租金，不愿意外出就业的原因。

   3.少数人的生活期望值过高。少数刑释人员回  归社会后，过高估计了自己能力，找不到合适的工作、稳定的经济收人。在个人期望不能实现时，精神上无所适从而显得茫然无助，最终心理失衡、行为失范。

   4.普遍不愿从事在监狱服刑中所经历的劳动行业。在调查中，课题组询问刑释人员是否愿意从事原来在监狱劳动改造中触及的行业，表示不愿意从事的占82%，表示只愿从事与原劳动改造行业衍生的相关联行业的占12%，表示愿意从事的仅占6%0主要原因：一是这些行业大都劳动时间长，收人低，工作较辛苦；二是对原来从事的行业存在一定的抵触心理，认为自己坐牢一直从事这个行业，刑释后不想回忆往事，三是因为在监狱里为获取减刑，每名罪犯必须投人许多时间和体力劳动，记忆深刻，故而回归社会后，不愿意从事在监狱经历的劳动工作。

   （二）监狱行刑因素

   1．从事劳动改造岗位的技术含量不高。由于监狱企业普遍选择加工业等劳动密集型产业，主要集中在：服装、制鞋、毛织等危险性系数不高、技术含量不强的行业，刑释人员掌握的劳动技能水平普遍不高，参与社会竞争的能力较弱。一些刑释人员出监后，没有一技之长，难以生存和发展，甚至出现极个别刑释人员主动要求回监狱服刑，起码在监狱有衣穿有饭吃、有病能治疗。以前我监的个别监区曾从事机械加工、汽修行业，因属于高危行业，2007年实行产业转型，退出机械加工、汽修行业。但在这次调查中发现，曾在这些监区服刑改造过的刑释人员因掌握一定的制造、维修技术，在当地就业相对容易。特别是曾在我监原机械厂服刑的罪犯有持证操作过高级数控机床的劳动改造经历，属于高级技能人才，回归社会后，能迅速地找到高薪劳动岗位。

   2.短期技能培训的效果不明显。监狱除了组织  罪犯进行岗前培训外，还举办一些电脑、制图、家电  维护等短期培训。这些短期培训主要是理论教学为  主，受场地和设备制约，几乎没有动手实践机会，理  论与实践脱节。外聘社会技术培训学校老师不了解  罪犯的文化程度和改造心理，用社会授课思维来教  学罪犯，使学习效果大打折扣。事实上，珠江三角洲地区经济发达，需要大量中高级制造人才，据统计广东中级技术蓝领的缺口达190万人，许多企业为招聘中高级技术人才而犯难，社会上出现了“找钳工比找研究生难”的论调。因此，珠江三角洲籍罪犯通过家人或社会媒体等其他形式，了解到家乡经济发展状况，大多数倾向于想学习制造技术，但监狱从监管安全角度考虑和受场地、设备、经费制约，不能开设相关课程，结果变成真正想学的学不到，学到的用处不大。

   3．技术培训经费保障不足。根据《广东省监狱管理局关于加强教育改造工作暂行规定》（粤狱［[1998]28号）第十六条规定：“管理使用好教育改造经费。从1998年起，每个罪犯每月教育经费为3.5元，另每人每月从生产收人中增加0.5元的技术培训费，合计是4元，以后要逐年增加”。4元钱的教育改造经费包括政治思想教育费、法律常识教育费、监区文化活动费，社会帮教费、技术教育费等费用，技术教育费能从教育改造经费列支多少可想而知的。如果让每个符合技术教育的罪犯都参与教育培训，这一点技术教育费简直是杯水车薪。如果让罪犯自行承担，实际执行起来存在一定的困难，一些罪犯宁愿把钱用于买个人食品，也不愿意自己掏钱学技术。虽然监狱可与地方学校联合举办职业学校或技工学校、职业培训中心，在收费标准上给予一定的优惠，但高额的学费又将一部分想学习技术的罪犯挡在门槛之外。监狱为了达到上级规定的考核指标，与社会学校联合开设的一些收费较低的短期技术培训班，变成了“培训做样子，考核走过场，发证凑达标”。

   （三）社会因素

   1．社会歧视影响。社会上或多或少对刑释人员带有一种歧视眼光，抱有“坏人一辈子是坏人”的心态，对刑释人员的防范心理较重，把刑释人员孤立在社会大家庭之外，无形中形成刑释人员就业困难的社会事实。在调查中就有一个例子：刑释人员李某在与工友言谈中因不慎流露出自己曾坐过牢的历史，厂方老板知道后，表示厂里不愿接受他们这种人工作，李某被迫辞职。

   2.政策法规滞后。2004年中央综治委、司法部、税务总局等8家单位联合制订了《工作意见》规定：“对司法行政机关和劳动保障部门共同开办或认定的刑释解教人员就业实体，安置刑释解教人员达到职工总数的40％以上，由安置企业提出书面申请，市（地）司法行政机关和劳动保障部门审核，报同级税务部门批准，三年内免征企业所得税”。这样严格的条件，对企业来说吸引力不大，对企业来讲，为了适应市场经济激烈竞争，都会想方设法提高劳动生产率，赚取最大的利润，自然希望自己的员工个个是高素质人才。因此招一名刑释人员做学徒工不如招一名熟练工，省去培训费和培训时间。要想让企业从事社会公益性事业，必须有一定的优惠政策兑现，保证企业能够持续发展，才能调动企业主的积极性和主动性。

   3.安置帮教工作经费保障不足。虽从中央到地方都有文件规定，将安置帮教工作纳人财政预算，但这些文件均是原则性要求，缺少具体可操作性标准；加之国家经济遭遇金融危机影响，许多大学生、下岗职工、待业青年就业问题尚无法解决，一些地方政府根本无暇顾及刑释人员安置帮教工作。地方财政在经费预算时，随意性很大，安置帮教工作经费难以得到有力保障，更不用说用于回归社会初期生活补助、再就业扶持基金、重大疾病救助等方面帮教经费的落实，个别地方安置帮教工作甚至面临“无米之炊、找米下锅”的困境。

   4.相关政策难落实。一是土地重新调剂困难。由于国家免征农业税和允许农村集体土地流转后，农民的惜地情感日益高涨，责任田调剂难度加大，一些刑释人员回归社会后，村委会无法为他们分配农业用地。二是优惠政策落实困难。虽然中央四部委在《关于做好刑释解教人员的安置帮教工作的意见》规定：对生活困难，符合条件的刑释解教人员，可以办理低保；对于想创业的帮教安置对象可以给予优惠政策。但在现实工作中，仅靠司法所出面去协调民政、工商、劳动、税务等部门，落实优惠政策相当困难。

   三、解决对策

   落实“首要标准”，降低刑释人员重新违法犯罪率，关键点是解决刑释人员回归社会后的生存和发展问题。要提高刑释人员生存就业质量，仅依靠监狱的努力是不够的，还需要地方政府和社会共同努力，多方联动，综合治理，通过把罪犯生存就业问题纳入社会综合治理工作体系，作为构建和谐社会建设的重要内容，才能降低重新违法犯罪率，社会才能安全稳定、和谐有序发展。

   （一）监狱因素

   1、树立科学管理理念，提高管理的综合效益。一是建立出监监狱或低警戒度监狱，实行半开放式管理。以监狱体制改革为契机，根据警戒度对监狱等级进行分类，设立出监监狱或低警戒度监狱，余刑2年以下的罪犯统一集中在出监监狱或低警戒度监狱服刑，实行半开放式管理，引人社会劳动保障部门，开设与社会经济发展相适应的劳动课程或提供相适应的劳动岗位，培训即将刑满释放的罪犯掌握有效的就业谋生的劳动技能，取得社会认可的培训证书。二是加大财政保障力度，在监狱内设立免费职业培训基地。随着国家经济实力的不断增强，财政收人逐渐充裕。《珠江三角三洲地区改革发展规划纲要》提出要在珠江三角洲地区建设南方的职业教育基地。我们要把握这些有利时机，争取劳动保障和民政部门支持投人，把罪犯的职业培训纳人政府免费职业培训范畴，在狱内开设实用型的制冷设备、家用电器、机械制造、烹饪、物流管理等中短期培训班，把培训教室与实训场地连接在一起，使罪犯有上课如上岗的感觉，实现理论及时转化为动手能力。三是建立“442”引导合理使用劳动报酬制度，积累生存就业保障资金。即罪犯每个月劳动报酬的40％用于日常零花钱开支，40％留作生存就业保障资金，20％提倡资助家人、补偿受害人或进行  民事赔偿。目前我监罪犯月劳动报酬最高有140多  元，最低有5元。如果以每月30元存人生存就业保  障资金计算，一年累计有360元。我监是重刑犯监  狱，以人均服刑10年计算，到罪犯刑满释放后个人  可以领取到3600元生存就业保障资金。这些资金  基本能保障刑释人员半年的生活，给刑释人员生存  就业一个缓冲期。

     2、拓展教育资源，提升教育质量。目前我国有  技术工人约7000万人，高级技工仅占技工总数的  4%，这与发达国家高级技工30％至40％的比例相  去甚远。最近广东省委省政府出台了《关于建设现  代产业体系的决定》，努力推动产业优化升级，建设  具有较强国际竞争力的现代化产业体系。中高级技  能人才是推动产业升级、产值提高的重要力量之一。珠三角洲产业升级最大障碍是中高级技工缺乏。监狱要抓住这一良好契机，结合监狱体制改革步伐，拓展狱内教育渠道，引入社会资源，开展富有成效的罪犯技能培训，提升刑释人员的技能水平，增强回归社会的生存和发展能力。一是就业安置工作要提前介人。监狱要把即将出狱的刑释人员的就业工作向社会延伸，定期与社会企业联系，在狱内举行就业推介会。向用人单位详细介绍罪犯狱内服刑的改造表现情况以及技术专长等，让用人单位择优录用，提前签订招聘意向书或协议，以增强即将出狱的罪犯就业的信心，刺激其他罪犯学文化、学技术。二是积极探索“订单”、“定向”等出监前培训模式。积极与地方劳动保障部门协调，提供就业信息，加强培训与用工单位和就业市场的挂钩，以需求定培训，以输出带培训，尽最大努力实现一部分罪犯刑满就上岗就业。三是加强投人，提高职业技术培训经费。通过引人社会义务培训资源，从罪犯生产劳动所得中预留部分作为技术培训资金，增加职业技能培训经费投人，改变监狱在罪犯职业技能培训方面的困难局面。四是加强无缝对接工作。监狱与司法局联合制定《教育改造罪犯和安置帮教对接工作方案》，建立联合帮教、人员交接、临时救助和结对帮扶等工作机制，开发“刑释人员出监评估数据库”，建立罪犯出监评估中心，评估范围应包括  罪犯的经济状况、劳动技能掌握程度等，让当地安  置部门掌握分析刑释人员谋生能力，及时做好对接  工作。

     3、利用心理矫治资源，介入出监教育。目前，我  省监狱普遍都已开设心理矫治机构，对罪犯开展心  理咨询及矫治工作。为解决刑释人员对社会的防备  心理、恐惧心理和及时摆正个人位置，对即将刑满  释放的罪犯，及时开展心理矫治工作。运用多种形  式的心理矫治进行疏导，使刑释人员以一个良好的  心态回归社会。

     （二）政府职责

     1、制订优惠政策，鼓励企业参与安置工作。要  善用商业模式（如参照残疾人就业模式）来运作安  置帮教公益事业，使投身于安置帮教公益事业的人  既献爱心，又有利可图。这样做才能吸引更多的人从事安置帮教公益活动，最终达到社会效益和经济效益双丰收。要调动企业参与安置刑释人员就业的积极性，国家必须出台一些优惠政策，主要体现在减征企业所得税，让企业主在经营企业中既能保障经济效益增长，又能主动参与社会公益。课题组认为应按具体接收刑释人员人数计算减征企业所得税，即企业每接收一定数量的刑释人员，税务机关累进减征一定的企业所得税。因税务征收是国家大事，减征企业所得税必须由国家税务总局联合相关职能部门制订。只有出台相关优惠政策，引导企业积极参与接收安置刑释人员工作，刑释人员就业空间才会有更大的拓展范围。

   2、全面落实就业政策。一是落实就业优惠政策。近年来国家为了解决民生问题，在促进就业方面出台了很多的优惠政策，包括就业援助、免费职业介绍和社保补贴、培训补贴等优惠和保障政策。地方政府在政策落实过程中要注意把生活困难的刑释人员列人援助范围，完善补贴办法，精简操作程序。对零就业刑释人员及家庭的群体，更要加强关心和引导，积极开发公益性岗位，及时发放失业救济金，办理最低生活保障，解决他们的基本生活需求，避免他们因贫穷重走旧路。二是建立过渡性安置帮教基地。温家宝总理在2009年3月政府工作报告中强调“大力开展职业培训。加大对就业困难人员和农民工职业技能培训的政策扶持”。因此，地方政府要积极为就业困难的刑释人员建设过渡性安置帮教基地。在建设过渡性安置帮教基地时建议实行多元化管理，可以引进民间力量或慈善事业参与，发挥民间资金和慈善基金作用，为政府减轻经济压力，提高安置帮教的质量。安置帮教基地对地方司法行政部门推荐的刑释人员，经审核符合就业困难的应予无偿接纳并统一管理，实行集中岗位技能操作培训学习，培训期间根据个人劳动量和创造的经济效益给予适当的劳动报酬，劳动报酬发放方式可以采取“底酬＋劳动工资（或岗位工资）”形式。通过这种集中培训既可以帮助刑释人员学习掌握当前企业急需的劳动技能，又可以对这些生活困难的刑释人员进行安置帮教，加强后续的跟踪教育。

   3、大力推进自主创业。在金融危机影响下，“危”与“机”并存，危机中不是没有发展的机遇，重要的是刑释人员有没有创业的勇气和足够的谋略。因此在落实自主创业层面上：一是当地政府要一视同仁，不要带有歧视的眼光，把刑释人员当作普通劳动者，落实创业政策，为刑释人员创业创造良好的政策环境。二是要给予相当的小额贷款担保基金，用于对有创业意愿的刑释人员的扶持。金融机构在审核资质条件时，不要为刑释人员过去的污点所左右，要给予均等待遇。同时要改进和完善小额担保政策，扩大贷款范围，提高贷款额度，降低担保门槛，简化办理程序。三是要完善创业刑释人员的参保政策，将从事创业的农村或城镇刑释人员，按城镇个体工商户或灵活就业人员纳人城镇的社会保障体系，参加城镇职工基本养老和医疗保险，为他们自主创业解除后顾之忧。

 

课题组成员：梁文达、黄跃俊、陈华新、黄冬荣

执笔：黄冬荣