2008年6月，周**同志在全国政法系统学习贯彻党的十七大精神和胡锦涛总书记重要讲话专题研讨班上作重要讲话时明确强调：“监管场所要把改造人放在第一位，通过创新教育改造方法，强化心理矫治，提高教育改造质量，真正使他们痛改前非、重新做人。要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，确保教育改造工作取得实效”。这一“首要标准”命题的提出及其论述，既高屋建领，又明确具体，既符合预防犯罪和教育改造的基本原理，又对引领和推进监狱工作的科学发展具有战略性指导意义。为此，笔者就如何贯彻落实“首要标准”，扎实推进监狱改造工作的新发展，谈谈自己的认识和观点。

   一、贯彻落实“首要标准”，必须在准确把握首要标准的价值内涵上有新的境界

   （一）“首要标准”，首先是从党和国家工作全局的宏观视角作出的重大战略性决策。“首要标准”，是新时期党和国家对监狱工作提出的新要求和新任务，是监狱系统坚定不移地做中国特色社会主义事业建设者和捍卫者的特殊使命。胡锦涛总书记明确指出：切实维护党的执政地位，切实维护国家安全，切实维护人民权益，确保社会大局稳定，是政法战线的首要政治任务。就目前社会治安状况来看，由于我国正处于社会急剧转型时期，各种社会矛盾凸显，刑事犯罪率和刑释解教人员重新违法犯罪率均呈增长态势。据公安部调查统计，一些重特大恶性暴力案件、重大团伙犯罪和黑恶势力犯罪，相当一部分是刑释解教人员所为。这些刑释解教人员的重新违法犯罪，不仅比例上升、周期缩短，而且危害严重，已经成为影响社会治安稳定和人民生命财产安全的最危险因素。尽管导致重新违法犯罪的主客观因素纷繁复杂，降低重新违法犯罪率工作也是一项系统工程，但罪犯的改造质量，毕竟是其中最为主要、甚至是最为关键性的因素之一。因此，贯彻落实“首要标准”，就是要站在维护社会大局稳定的高度，切实把监狱工作放在中国特色社会主义事业发展的全局中来认识、来谋划、来推进，并通过有效提高教育改造质量，降低刑释人员重新违法犯罪率，全面开创监狱改造工作的新局面。

   （二）“首要标准”，是从突出强化监狱改造人的本质属性出发采取的根本性重要举措。“首要标准”充分反映了教育改造罪犯是监狱工作的中心任务和本质职能；将罪犯改造成为守法公民是监狱工作的根本出发点和最终落脚点；而提高教育改造质量与降低刑释解教人员重新犯罪率，则是监狱工作首要的价值追求和衡量标准。这就意味着，监狱不能仅仅满足于“收得下、管得住、跑不了”的低标准，而必须在改造好上做文章。因此，“首要标准”的提出，其关键就是要把改造人放在监狱工作的第一位，进一步端正执法指导思想，转变思维观念，更新管理模式，创新教育改造手段，切实把科学发展观以人为本的核心理念与“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱工作方针贯彻落实到监狱工作的各方面、各环节、全过程，确保教育改造工作取得实效。其核心就是要在更高起点、更高层次、更高水平上，创造性地开展教育改造工作，促使罪犯真正痛改前非、重新做人。从而，以高标准的教育改造质量和高效率的教育改造成果，推进中国特色社会主义监狱事业的新发展。

   （三）“首要标准”，是推进监狱体制改革和监狱布局调整的客观要求和必然选择。随着以“全额保障，监企分开，收支分开，规范运行”为目标的监狱体制改革的全面推进，监狱不仅要通过建立完善监狱与企业相对独立、规范运行的管理体制和运行机制，实现监企分离，解决监狱办企业、企业养监狱等历史问题，使监狱企业实现市场化运行，确保国有资产保值增值。更重要的是，通过纯化监狱职能和实施监狱布局调整，更加突出教育改造工作的中心地位，彰显监狱改造人的本质属性，为有效提高教育改造质量提供体制机制保障，优化监管场所的教育改造功能6并通过切实解决“重生产、轻改造，重管理、轻教育”等倾向，进一步增强教育改造工作的针对性、实效性和科学性，确保监管安全稳定，提高教育改造质量，使监狱更好地发挥其刑罚执行功能与教育改造功能。因此，“首要标准”的提出，是适应时代发展要求、切实强化教育改造功能、彰显监狱本质属性的必然选择，有助于监狱工作机制和改造质量评估体系的建立完善，促进监狱教育改造工作质量的新提高。

   （四）“首要标准”，是完善社会治安综合治理体系、健全“无缝对接”合力机制、强化社会管控措施的重要手段。降低重新犯罪率是一项系统工程，涉及社会方方面面，不仅需要社会各界的共同关心、共同参与、共同防范，而且更需要监狱发挥基础性的关键作用。因此，我们必须充分认识和把握监狱在预防和控制重新罪犯工作中的地位和作用，重视罪犯的改造程度，是重新犯罪诸多因素中最为基础、最为关键的因素；监狱改造工作的质量，是预防和控制刑释人员重新违法犯罪的首要环节。立足于监狱工作的本质职能、致力于提高教育改造罪犯的质量，健全完善帮教安置工作的“无缝对接”合力机制，为切实降低重新犯罪率，发挥更突出、更有效、更关键的职能作用。

   （五）“首要标准”，也是谋求和向往新生的绝大多数罪犯及其家属对监狱工作的一种新需求和新期待。把改造人放在监狱工作的第一位，把降低重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，既是新时期党和人民赋予监狱工作的新任务和新要求，也是谋求和向往新生的绝大多数罪犯及其家属对监狱工作的一种新需求和新期待。没有多少罪犯自甘堕落，也没有多少罪犯愿意重蹈覆辙。绝大多数罪犯在经历失去自由的痛苦之后，倍加渴望和珍惜重获自由的生活。他们需要通过改造，痛改前非，新做人，提高社会认知水平、提升法律道德素质、强生存竞争能力，以适应日趋激烈的社会竞争与生存压力的挑战。绝大多数罪犯家属更加期盼浪子回头，希望监狱能够把罪犯改造成为自食其力的守法公民，回归社会后不再违法犯罪。因此，“首要标准”的提出，既是这种主观愿望的客观体现，又是对罪犯改造主体地位的肯定。有助于监狱进一步坚持以人为本的核心理念，把改造人放在第一位，充分肯定和发挥罪犯在服刑改造中的主观能动性，有效激发其积极改造的主动性，促进其主体性素质的提高，健康人生观、价值观的形成和人的全面发展。从而，为顺利回归社会，打好基础，做好保障。

   二、贯彻落实“首要标准”，必须在强化教育改造工作的保障措施上有新的机制

   要进一步明确“以降低刑释人员重新犯罪率为目标，以确保监狱安全稳定为前提，以提高教育改造质量为中心”的指导思想，切实把改造人放在监狱工作的第一位。要确立“主要领导抓住教育改造，主要警力满足教育改造，主要资源保障教育改造，主要时间用于教育改造”的工作思路和目标要求，建立完善教育改造工作目标责任管理机制，切实强化对教育改造工作的各项保障措施。

   （一）健全组织管理机制。要明确把教育改造工作作为监狱工作的中心任务，摆上监狱党委的重要议事日程，加强对教育改造工作的组织领导、目标管理和责任考核。进一步强化监狱各级一把手是教育改造工作第一责任人的责任意识，使提高教育改造质量真正成为考核监狱领导班子和衡量监狱各部门工作实绩的硬指标。

   （二）完善岗位责任机制。要进一步科学规范教育改造工作的岗位标准，明确细化民警岗位责任，具体量化责任考核措施，严格对教育改造工作进行跟踪评估和综合鉴定，并把教育改造工作的实绩和成效，作为晋升、奖励、表彰的首要指标和首要条件，大力表彰奖励在教育改造工作中做出突出贡献的单位和民警，有效激励民警的创新精神、激发民警的创造才能，为强化教育改造工作和提高教育改造质量，提供明确的责任机制保障。

   （三）强化队伍建设长效机制。要坚持以民警队伍的职业化建设为抓手，健全完善民警队伍建设的长效机制，进一步加强对民警思想政治理论、职业伦理道德、执法施教能力和警体技能素质的教育与培训努力建设支政治坚定、业务精通、作风优良素质过硬的专业化民警队伍，为实现教育改造工作创新发展，提供强有力的人才保证和智力支持。

   （四）规范经费保障机制。要切实规范对监狱改造经费的财政保障和财务管理，保证监狱警察经费、教育改造经费、罪犯生活费等各项经费，足额到位，专款专用。同时，要加大经费投人，强化基础建设，为有效开展教育改造工作提供有力的经费保障和物质保障。

   三、贯彻落实“首要标准”，必须在深化监管安全的长效机制建设上有新的突破

   要深刻把握监管安全与改造质量的关系。维护社会大局稳定是政法机关的首要政治任务，也是党和国家对监狱工作提出的最基本的要求。监管安全虽然不是监狱工作的根本任务，却是监狱其他一切工作赖以顺利开展的前提。没有监管安全做保证，提高教育改造质量只能是一句空话；没有良好的改造质量，监狱的安全稳定也只能是一种愿望。因此，贯彻落实“首要标准”，就必须抓住提高教育改造质量这个根本，夯实监管安全稳定这个基础。只有牢固树立全面的、动态的、可控的监管安全新观念，充分发挥教育改造的治本功能，向教育改造要安全，才能牢牢掌握维护监管安全的主动权，构建形成以“安全防控、隐患排查、应急处置和领导责任”为主体的长效机制，实现监管安全工作的常态化。从而，为提高教育改造质量、促进监狱工作的全面发展，提供有效的安全保障。

   （一）健全完善“安全防控机制”。要坚持内控与外防统一，软件与硬件并重的原则，健全完善以心防为根本，“人防、物防、技防”相结合的安全防范体系，要突出用心管理、用心发现、用心分析、用心解决、用心沟通，形成全方位、多层次、大格局的监管安全防控机制，变被动防控为主动防控。要进一步加大资金投人，强化硬件建设，不断增强安全防控设施的科技含量，有效提高监狱的综合防御能力。要进一步加强软件建设，规范基层基础工作，提高民警的基本素质、管理能力和执法水平，充分发挥民警在确保防控机制高效运行中的主导作用，实现；静态防控向动态防控的转变。

   （二）健全完善“隐患排查机制”。要充分认识隐患排查工作的极端重要性，切实把隐患排查作为常态化、基础性的工作来抓实抓好，真正做到排查隐患“不留一处死角，不留一丝疏漏，不留一点空白”。要进一步加强对关键、薄弱环节的管理，围绕重点部位、重点人员、重点场所、重点环节的民警直接管理，切实做到制度健全，责任明确，措施到位，犯不离警。要坚持主动预防、超前防范，进一步提高思想分析和狱情分析的质量，有效掌控罪犯的思想动态和狱情动向，及时消除隐患，堵塞漏洞，防止各类监管改造事故的发生。

   （三）健全完善“应急处置机制”。要正视监狱无时不有、无处不在的各种不稳定因素和错综复杂的各种安全风险，坚持“早发现、早汇报、早控制，早处置”的原则，建立健全危机管理机制和应急处突机制，完善应急处置突发事件预案。要进一步强化组织领导、信息研判、应急指挥和处置演练等责任和措施，切实做到居安思危，未雨绸缪己当危机不可避免或发生突发事件时，能够做到应对有方，处置得当。要进一步加强应急队伍建设，定期或不定期开展处置突发事件的应急训练，做到指挥统一、命令畅通、行动迅速、保障有力。要进一步推进监管安全危机管理的常态化建设，增强抗御安全风险的能力，切实把可能发生的安全危机和安全隐患，消除在萌芽状态。

   （四）健全完善“领导责任机制”。要牢固树立稳定压倒一切的安全首位意识，切实把确保监管安全当作监狱工作的首要政治责任，健全完善“领导责任机制”。要进一步凝聚管教、生产、机关后勤的力量，强化全员安全责任目标管理，形成齐抓共管的大安全观念和大安全格局。要进一步健全“一把手”负总责的安全责任机制，强化落实《全员安全层层承包责任制》和《安全风险抵押制》，突出系统化目标管理，规范科学化责任考核，严格过错责任追究，加大奖惩力度，增强压力感，激发责任心，维护好监狱的安全与稳定。

   四、贯彻落实“首要标准”，必须在提升科学改造罪犯的能力建设上有新的举措

   监狱工作的根本目标，是将罪犯改造成为守法公民。所谓守法公民，应当包括三方面的基本内涵：即罪犯经过服刑改造回归社会后，首先应当知法守法，具备能够遵从社会法律和道德规范要求的思想素质；其二应当心理健康，具备能够以健康心态和健全人格适应社会生活的心理素质；其三应当自食其力，具备能够顺利融人社会就业谋生和参与竞争的能力素质。为实现这一根本目标，必须在提升科学改造罪犯的能力建设上把握好以下环节：

   （一）树立科学改造罪犯的新理念。要坚持以罪犯在服刑改造中既是权利主体又是义务主体的法律属性为依据，从罪犯改造的本位意识出发，树立“以人为本，科学改造”的新理念，强化对罪犯的“启发引导式”教育与“目标激励式”改造，以转变传统强制性灌输教育的思维模式，形成民警与罪犯在教育改造中的心理相融与良性互动。在这种良性互动中，民警主要通过启发引导教育，发挥指导性和调控性的目标激励功能，着力对罪犯在不同时期、不同阶段的改造目标取向，实施控制和调节，引领和促使罪犯学会“自我认识、自我评价、自我控制”，并有效激励和激发罪犯“自我教育、自我改造、自我塑造”的潜能，充分发挥罪犯改造的主观能动性，推动积极改造的需要机制和动力机制的形成和发展，变“要我改造”为“我要改造”。

   （二）建构科学改造罪犯的新模式。要坚持以罪犯受教育的智力基础、知识结构、心理缺陷、个性需要等为依据，建立实施多样化的个别教育与最优化的个案矫治运行机制，形成从一般化、到类别化、再到个别化的“金字塔”式教育矫正改造模式。要进一步加强和深化个别教育与个案矫治工作，实现个案矫治与个别教育、心理评估与分类制度改革的有机结合，促进个别教育与心理矫治工作的深人开展。要进一步创新教育改造手段，探索实行民警“首问负责制”、罪犯“点警谈话制”、“挂牌攻坚”等形式的教育改造方法，增强教育改造工作的针对性和实效性，创造性地落实《教育改造罪犯纲要》，确保教育改造工作取得实效。

   （三）丰富科学改造罪犯的新内涵。要坚持以社会发展对人的能力素质建设提出的时代要求为依据，坚持“面向改造实际，面向监狱生产，面向就业谋生”的基本方向，在着力做好常规教育改造工作的基础上，进一步充实教育内容、丰富教育形式、拓展教育渠道等方面，赋予教育改造新的内涵，建立形成依法重教、科学施教的制度体系和运行机制特别是要加强对罪犯职业技能和专业技术的教育培训深人进行就业市场调查和罪犯刑满释放后就业愿望调查，根据罪犯回归社会的需要建立职业技能培训中心，举办职业技能培训班，组织罪犯学习回归社会所需的实用技能和技术，力争使罪犯刑满释放前掌握一到两门实用技术，为他们重新融人社会、自食其力铺好路、搭好桥，打好基础。

   （四）拓展科学改造罪犯的新渠道。要坚持以推进教育改造手段的现代化为着力点，不断探索和拓展科学改造罪犯的新途径和新渠道。进一步运用科技手段，建立罪犯改造信息网络系统，分析和掌握罪犯思想变化的规律。建立局域网平台和视频系统，拓展电化教育，推进多媒体网络化教学实践的发展。特别是要普及对罪犯的心理健康教育，充分运用《中国罪犯心理评估系统》，对罪犯进行心理测试的基础上，全面推进心理咨询与矫治工作，心理健康教育普及率和心理测试率，均要达到应参加人数的100%。要进一步拓展亲情和社会帮教渠道，促进社会多元主体参与对罪犯的教育改造。同时，要切实加强监区文化建设，营造健康向上的监狱主导文化，发挥先进文化对罪犯改造的感染力、引导力和推动力。

   五、贯彻落实‘．首要标准”，必须在构建科学的改造质量评估机制上有新的体系

   对罪犯改造质量进行科学评估的前提，是明确规范考核标准的科学性，而科学性的实质内涵包括客观性、全面性和辩证性三个方面。其中，客观性主要是指考核标准要符合实际，既要有可操作性，又能够客观反应罪犯个体一系列的基本素质状况。全面性主要是指考核标准应当是全面的、全程的，既能够对罪犯个体所有的基本素质情况进行考核，又能够动态地对罪犯个体的改造全过程进行考核。辩证性则是指能够对罪犯个体的改造状况做出区分，有利于民警根据其基本素质状况的正负对比变化，实施针对性的矫治和教育改造。依据这一考核标准科学性的要求，我们必须首先建立健全罪犯改造的基本素质信息资源的收集系统、分析系统、管理系统。并在此基础上，健全科学的改造质量评估机制，构建实施罪犯改造质量动态管理的新体系。

   （一）设定罪犯改造的素质内涵与评佑指标。以罪犯素质的正负变化为衡量标准，设定罪犯改造的素质内涵与评估指标，实施对罪犯改造质量评估的罪犯素质内涵主要包括思想政治素质，即罪犯的社会认知状况；法律道德素质，即罪犯对自身罪行的认知状况；心理情感素质，即罪犯的人格及其心理特征状况；行为习惯素质，即罪犯的主观恶习程度及其行为价值取向状况；知识文化素质，即罪犯的知识结构和文化程度状况；技术技能素质，即罪犯所掌握的职业技能和专业技术状况。

   改造质量评估：一是要针对上述素质内涵，对罪犯原始信息进行收集、分析与诊断，确定罪犯个体人监时初始的基本素质状况。二是要科学考察和准确掌握罪犯的实际改造表现，通过规范考核的标准、内容、程序和方法，客观全面地对罪犯改造进程中的表现进行评估。

   科学评估方法：根据初始基本素质状况与现实改造表现，进行素质状况的对比分析，考量罪犯个体在不同时期、不同阶段改造状况发生的正负变化及其改造绩效，以便民警实施针对性的动态管理、矫治和教育改造。

   （二）建立完善入监诊断评佑、改造状况评佑、出监预测评佑为主体的改造质量评估机制。

   人监诊断评估：主要是针对新人监罪犯的基本素质状况进行诊断和评估。在诊断评估中，要将上述六大类素质内涵，作为评估一个罪犯改造质量的完整系统，逐项进行评估，形成综合性的诊断结论。这一诊断结论，即是罪犯个体改造的初始指标。

   改造状况评估：一般情况下是要以年度为周期，分别对每名罪犯的改造状况进行跟踪考评。目的在于，对比罪犯在改造进程中各项素质的正负变化情况，考量罪犯期望指标的实现程度，以便于实施针对性的改造目标调节与矫治教育。

   出监预测评估：主要是将罪犯服刑初期和服刑终了时的素质正负变化，进行综合性对比和分析，形成出监预测评估结论，确定个体罪犯的改造质量和回归社会后重新违法犯罪的可能性，为实施社会综合治理提供参考依据。

   （三）对监狱整体教育改造质量评估。应当包括对在押罪犯的教育改造质量评估和对刑释人员重新违法犯罪率评估。对在押罪犯的教育改造质量评估，是要通过综合考核年度在押罪犯的各类素质变化总量的人数之比，来衡量和鉴定。对刑释人员重新违法犯罪率评估，是要通过综合考核特定年限内的刑释人数与重新违法犯罪人数之比，来衡量和鉴定。

   六、贯彻落实“首要标准”，必须在推进社会综合治理的创新发展上有新的措施

   预防和减少重新违法犯罪率的工作，应当纳人社会治安综合治理体系，作为平安建设的重要内容，进一步强化监管改造工作与社会监控、接茬帮教、安置就业等机构的协调配合，形成功能互补、职能互动、“无缝对接”的合力机制，采取新的措施，推进社会综合治理工作的创新发展。

   一方面，在社会治安综合治理这一系统工程中，监狱应当把降低重新违法犯罪率的工作向外延伸，进一步加强对刑释人员回归社会后的监控与管理。要会同社会保障、公安、工商、民政等有关部门，认真落实接茬帮教和就业安置措施，给刑释人员提供谋生的机会和平台，鼓励他们依法从业、创业，帮助他们解决实际的困难和问题，促使他们顺利融人社会。要积极探索刑释人员就业安置的新方法、新途经和新渠道，建立刑释人员就业指导中心，形成由省监狱管理局牵头、社会劳动部门配合、监狱进行组织和推介的工作机制。为刑释人员的谋生就业开辟“四通”渠道，即SIYB创业培训渠道、社会接茬帮教渠道、就业信息发布渠道、就业安置聘用渠道。

   另一方面，在社会治安综合治理这一系统工程中，社会相关接茬帮教、就业安置机构，则要把降低重新违法犯罪率的工作向狱内延伸，向家庭延伸，向社会其它领域延伸。要进一步加强舆论宣传工作，增进社会各界对刑释解教人员的理解与关心，消除社会岐视，为他们营造回归社会后的良好氛围。要提前介人，超前帮教，超前防范，积极主动掌握刑释人员在服刑人期间的改造情况和回归社会后重新犯罪的可能性，做好刑满释放与安置帮教对接工作，形成“无缝对接”机制。要采取切实有效的手段，拓展就业渠道，广开就业培训门路，促进安置帮教，保证每个刑释人员都能得到社会的关注、关爱与帮助，为有效预防和减少重新违法犯罪，实现真正的回归提供有力保障。

 

作者石玉泉系山西省太原第一监狱监狱长

摘自《监狱理论研究》2009年第4期